來稿作者：林志鵬

香港即將第一次擁有自己的《五年規劃》。9月16日，行政長官李家超將公布《香港特別行政區經濟和社會發展第一個五年規劃（2026—2030）》，並隨之發表新一份《施政報告》。兩份文件同日亮相，最值得注意的，不只是「五年規劃管長遠、施政報告管當年」這一功能劃分，而是背後呈現出的一種更值得思考的治理理念：既要有長期主義的戰略定力，又要保持政策調整的適度彈性。

五年規劃讓發展不偏航

近年西方思想界頗多討論「長期主義」（Longtermism）。在嚴格的倫理哲學意義上，這個概念主要關注今天的決策如何影響遙遠未來以及尚未出生的世代，甚至涉及代際正義等宏大命題。但其核心問題意識值得公共治理借鑑：今天作決定，不能只計算今天的得失；評價一項政策，也不能只看一季、一年，而要看到它會塑造怎樣的中長期發展路徑。

香港是一個高度外向、小而開放的經濟體，對外圍變化感受特別敏銳。美息升跌、資產市場冷暖、地緣政治變化、人工智能突破、全球供應鏈重組，往往很快便會傳導到金融、樓市、就業和市民生活。政府每天都要回應迫在眉睫的問題，社會輿論亦很自然地關注眼前的經濟數字、樓價升跌、旅客多少、某一項措施是否立竿見影。

然而，愈是身處紛繁蕪雜、快速變化的環境，愈不能只做「眼前政治」。北部都會區不是一年建成的，河套創科合作區不可能靠一兩項政策形成產業集群，國際金融中心轉型、創科產業培育、北都大學城、人才結構調整，以至房屋、醫療、安老體系的完善，都具有很強的跨年度、跨政策局甚至跨經濟周期特徵。

這就是第一個《五年規劃》的價值所在：它首先不是一張「五年工作清單」，而是一個穩定香港發展預期、確立政策主軸的制度安排。它要回答的，是未來幾年香港準備形成甚麼產業結構、城市布局和競爭優勢，哪些事情需要優先投入資源，金融、創科、教育、土地、交通、人才和民生政策又如何相互配合；同時把香港自己的發展節奏，更主動地銜接國家「十五五」規劃以及粵港澳大灣區發展。由此看來，《五年規劃》最重要的功能之一，就是令發展方向「不偏航」。

長遠規劃並非政策細節固定

另一方面，真正成熟的長期治理，從來不是五年前預測五年後的一切，不論環境如何改變都照表執行。沒有人可以準確預測五年後的利率、科技、貿易格局和國際政治，更不可能預先知道所有新產業會以甚麼形式出現。如果把長遠規劃理解成把所有政策細節「固定」，那不是長期主義，而只是「治理僵化」。

公共政策研究近年因此愈來愈重視「適應性治理」（adaptive governance）和「適應性規劃」（adaptive planning）。其基本精神就是：面對高度不確定的世界，政府既要有穩定的長期目標，又要建立持續觀察、學習、反饋和調整的機制。規劃的重點由「預測未來然後照做」，轉向「確定方向，同時根據新資訊不斷校準路徑」。有研究甚至把長期治理比作「navigation」——目的地相對清楚，但航行途中必須根據風浪、水流和實際位置修正航線。

這樣再看《施政報告》的功能與角色，便十分清楚了。李家超已表明，香港第一個《五年規劃》是前瞻性、策略性和方向性的指導文件，而《施政報告》則是落實五年規劃的年度報告，並將因應國際環境、經濟預期和最新動態，制定每年的政策措施、施政重點和重大項目。這不是兩份文件簡單地「一長一短」，而是在制度上形成「長期方向＋年度調適」的組合。可以說，《五年規劃》防止政策因短期變化而偏航，《施政報告》則防止長期規劃因環境變化而僵化；前者提供戰略定力，後者保留政策彈性。

例如香港認定創新科技是未來的重要增長引擎，這個方向不能因某一年經濟下行便輕易改變；北部都會區牽涉香港未來城市空間和產業布局，更不可能每逢市場冷暖便重新論證一次。但具體在哪些科技領域投入更多資源，河套園區如何招商，土地推出的速度如何掌握，人才計劃怎樣微調，卻完全可以、也應該根據全球科技趨勢、市場需求和實際成效逐年調整。這是「定」與「變」的關係：該定的是目標、方向和戰略優次；該變的是手段、節奏和政策工具。

長期主義吸納社會智慧

進一步說，香港首個《五年規劃》最大的制度價值之一，不是讓政府多了一份規劃文件，而是有機會逐漸建立起一個「規劃—施政—評估—修正—再施政」的循環。《五年規劃》先把五年的方向和目標說清楚，每年的《施政報告》再把長遠目標拆解為當年的政策、項目和里程碑；做了一年之後，看成效、看環境、看市場反應，再決定下一年應該加快、調整還是改變方式方法。

從這個角度看，今次特區政府在編制《五年規劃》和《施政報告》過程中如此重視收集社會意見，也有了另一層意義。五年規劃公眾諮詢期間，政府舉行超過100場諮詢會，其中約30場由行政長官親自主持，聽取人大政協、立法會、商界、專業界、教育界、創科界、青年和地區人士等不同方面意見，並走訪大灣區其他城市；至8月中已收到超過1.6萬份意見，之後數字進一步增至超過1.7萬份，而《施政報告》諮詢亦收到超過1萬份意見。值得注意的是，五年規劃收到的意見中八成以上來自個別市民。

要知道，廣泛諮詢與長期主義並不矛盾。長期主義不是少數人坐在辦公室裏替社會決定五年後應該怎樣，而是在方向形成之前充分吸納社會智慧，在方向確立之後又保留持續反饋和修正的通道。長遠目標愈堅定，對具體方法反而愈可以開放；戰略愈清楚，戰術愈有調整空間。

「守其所定，應其所變」的治理能力

這也是香港首次編制五年規劃值得肯定的一個地方。政府並沒有因為規劃強調中長期，就忽略眼前市民的住房、醫療、就業和生活感受；亦沒有因為《施政報告》必須回應當前問題，就放棄對五年後香港競爭力的思考。兩份文件同日公布，真正要建立的正是這種時間尺度上的平衡。

香港第一個《五年規劃》的真正考驗，當然要到實踐中才能經歷。但至少從目前展現的制度設計和諮詢過程來看，特區政府正嘗試建立一種更成熟的治理節奏：長遠方向不因一時風浪而搖擺，具體方法又不因既定規劃而僵化。在一個充滿不確定性的年代，能夠做到「守其所定，應其所變」，或許正是香港最需要的一種治理能力。

作者林志鵬是全國港澳研究會會員、香港時事政治評論員。

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