【立法會選舉】泛民議席過半就能癱瘓政府？
本周四（4月2日）是今年香港立法會選舉選民更改個人住址或所屬功能界別的法定期限，而且隨着預定選舉日子（今年9月）逐漸逼近，各大政黨也開始在籌劃各自的參選目標和策略，非建制派如何贏取過半議席更成為當下熱議話題，網上網下不少人紛紛為此出謀獻策。非建制派奪得立法會主導權當然並非天方夜譚，相應而起的討論是香港會否因而「變天」？這涉及香港行政與立法關係以及香港憲制地位等根本原則，顯然不能簡單下定論。
泛民主派與本土派陣營在去年區議會選舉中大捷，自然希望在立法會選舉中再下一城。揚言打算透過民間協調方法搶佔地方選區過半議席，並且着手挑戰長期由建制派控制的「工程界」、「建築、測量、都市規劃及園境界」、「體育、演藝、文化及出版界」、「進出口界」、「批發及零售界」和「飲食界」等幾個功能界別議席。個別政黨日前甚至公開宣稱一旦泛民主派陣營取得過半議席，就會組織議員否決所有的政府法案和撥款申請，希望能夠藉此癱瘓特區政府運作，向行政長官林鄭月娥施壓讓其接受他們自反修例運動以來提出的「五大訴求」。
泛民過半不是奪權變天
坊間多以「奪權」、「變天」一類字眼形容非建制派陣營策劃取得過半議席之舉，連新任香港中聯辦主任駱惠寧據稱也曾以「奪取管治權」來形容反對派的意圖，但是如此稱呼很容易誇大了事情的效果和影響。誠然，立法會出現反對派陣營坐擁過半數議席絕非北京及特區政府樂見之事，不過這頂多表示未來香港官員施政會遇到一些阻礙，跟其管治權力真正遭受篡奪仍然存在相當距離。在香港現有「行政主導」的政治體制架構設計之下，行政、立法兩個部門互相配合而又互相制約；香港立法會並不像其他國家的議會那樣能憑恃民意授權改變政府施政，相反它在很多地方都要反過來受到行政機關的限制。假若泛民主派以為取得立法會過半議席便能單方面制約政府，那無疑等同於漠視香港政治體制「行政主導」的現實，自說自話。
最明顯的例子，就是有人煞有介事地說議員將可以訂立各種限制政府權力的法律，這種認識可謂大錯特錯。《基本法》第74條規定立法會議員個別或聯名提出法律草案，只能限於「不涉及公共開支或政治體制或政府運作者」，至於「涉及政府政策」的法案「在提出前必須得到行政長官的書面同意」，很難想像行政長官會認可由非建制派議員提出任何有礙其施政的法案。為了確保議員遵守這些規定，立法會《議事規則》第50條還特別要求私人條例草案必須附設保留條文「不影響亦不得當作影響中央或香港特別行政區政府根據《基本法》和其他法律的規定所享有的權利」，而第51條又要求立法會主席不得允許他認為涉及公共開支、政治體制、政府運作或涉及政府決策卻未經行政長官書面同意的私人法案提出。
當然，如果有激進非建制派議員當上立法會主席，難保他會刻意不履行《議事規則》的相關責任，允許各種私人條例草案進入議程，然而即使這樣，行政長官本人也有辦法應對，因為《基本法》第48條規定其職權之一為「簽署立法會通過的法案，公布法律」，第76條又規定「立法會通過的法案，須經行政長官簽署、公布，方能生效」，換言之，立法會自身根本不能公布任何法律，它通過的法案必須經由行政長官認可才能成為正式法例。另一方面，《基本法》第49條還規定「行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區的整體利益，可在三個月內將法案發回立法會重議」；除非之後有逾三分之二的絕大多數立法會議員再次通過該法案原案，否則行政長官基本上可以持續駁回由立法會投票通過的法案。
權力及特權法非殺手鐧
另一個支持泛民主派、本土派陣營號召搶佔立法會議席的理據，是要擴大利用所謂「權力及特權法」，亦即香港法例第382章《立法會（權力及特權）條例》。該條例第9條賦予立法會或其常設委員會「命令任何人到立法會或該委員會席前，作證或出示其所管有或控制的任何文據、簿冊、紀錄或文件」的權力，以及容許立法會進一步「藉決議特別授權就決議中指明的任何事項或問題」成立專責委員會跟進調查，而這些權力也受到《基本法》第73條規定立法會可行使「傳召有關人士出席作證和提供證據」職權的保障。接到合法傳票命令的人如果故意缺席，立法會主席可發出手令指示拘捕該人，同時此等行為將與在席上拒絕接受聆訊或回答問題一樣視作犯下藐視罪，「可處罰款$10,000及監禁12個月，如持續犯罪，則在持續犯罪期間，另加每日罰款$2,000」。
各方普遍認為「權力及特權法」下的這些權力是立法會監督政府施政的「殺手鐧」，但因引用條例成立專責委員會要求立法會議員分組點票通過，所以它過去主要只曾被用來調查1998年香港國際機場初期運作亂局、2002年公營房屋短樁醜聞、2003年政府處理嚴重急性呼吸系統綜合症（SARS）手法、2008年雷曼兄弟迷你債券風波及前房屋署署長梁展文涉嫌與新世界中國地產作利益輸送、2012年候任行政長官梁振英於「西九龍填海區綜合文娛藝術區發展計劃概念規劃比賽」漏報利益衝突等社會爭議較大的事件。坊間因此有人認為非建制派在地方選區、功能界別都取得過半議席後，應該就能暢通無阻地運用「權力及特權法」的權力揭發政府秘密、懲治官員所隱瞞的不當行為，像是調查反修例運動爆發以來的「警暴」問題等等。
不過，如此主張的人似乎忽略了「權力及特權法」條文本身其實依然有傾向「行政主導」的色彩，它的執行過程並非完全由立法會說了算，譬如跟軍事、保安事宜相關的證據得由獲得行政長官同意下行事的公職人員出具，立法會或任何委員會亦不能夠收取這些證據的副本；就連立法會主席用來逮捕缺席證人的命令，亦需經行政長官藉憲報命令訂明手令格式，至於拘捕工作也未再像傳票那樣可由立法會人員或其他公職人員代勞，而是必須透過正式警務人員執行；最後條例末尾又明確規定「除經律政司司長同意外，否則不得就本條例所訂的任何罪行提出檢控」，這當然包括了不服從前述立法會命令的藐視罪。由此可知，即便透過「權力及特權法」成立專責委員會來調查政府，具體程序仍有多個環節的主導權是掌握在行政機關一方。
上文節錄自第207期《香港01》周報（2020年3月30日）《非建制奪立法會過半議席會變天？正視香港「行政主導」現實》。
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