【預算案】跟財爺算算他任內的「三大糊塗帳」
他任內首6年,更是持續訂立赤字預算,結果卻年年盈餘累累。其中代表作,就是2010-11年度,原來預算赤字252億元,但結果不但赤字變盈餘,更出現751億元盈餘,即前後相差1,003億元…任內8份預算案,累積起來低估的財政盈餘接近5,000億元,誤差可謂相當驚人!
別號「鬍鬚曾」的曾俊華即將公布他任內的第9份財政預算案。由於明年將舉行特首選舉及政府換屆,相信已出任兩屆(共10年)的財政司司長曾俊華再留任的機會並不高。(其實,不論是回歸前後,能連續10年當財政司長的情況並不多見,向上數是上世紀70年代的夏鼎基)因此,今年預算案應是他任內倒數第二份預算,也是他任內能夠提出預算,並在任內全年落實有關預算的最後一年。因此,這刻為曾司長任內的功過作一總結、算一算帳,也是合適時間。
財政豐厚 未有紓緩貧富懸殊社會矛盾
其實,作為特區成立以來第四任財政司司長,曾俊華可說非常幸運。因為相較過往三任財爺(曾蔭權、梁錦松及唐英年)任內均曾面對經濟衰退或政府財赤困境,曾俊華就任財爺至今8年多,基本上香港經濟持續增長(雖然2009年因國際「金融海嘯」令本港經濟也一度出現短暫波動)、政府收入大幅上升,正如過往曾蔭權誇口說的「想窮都幾難」。
如果單純以累積政府儲備數額,作為衡量財政司司長工作成效的主要標準,那曾司長無疑是成功的。然而,政府畢竟不是私人財團,光是把財富收在政府手中,而不因應收入增加去加大社會資源投入,不但令需要大幅改善服務質與量的社會福利、醫療衛生、教育及扶貧等政策範疇,持續面對資源緊張;也未能令政府通過豐厚的財政資源,去紓緩基層貧困化與貧富差距,收窄深層次社會矛盾,令社會的危機對立降溫。
可能有人說,長期以來,政府負責財金的官員也都是傾向保守理財原則,不會大幅增加經常性開支投入去改善貧富不均,這也並不是現屆財爺特有情況。當然,這種理財哲學原則,我是極不贊同的。而更令我不能接受的,是曾司長擁有史上最充裕的財政儲備,同時社會矛盾衝突最嚴重,因此現時政府是最有能力,也最有需要將財政資源投入社會服務開支。可惜,曾司長不但沒有因應「庫房水浸」而進一步增加經常性開支,反而通過各種「財技策略」去盡量隱藏財政豐厚的事實。
財技策略製造糊塗帳 隱藏庫房水浸
以下我嘗試說說財爺如何利用「財技策略」製造出「三大糊塗帳」,從而指出這樣的理財方式所引發的社會危機。
第一筆「糊塗帳」:預算勁篤數
曾司長以「財技」製造出來的第一筆「糊塗帳」,我稱之為「預算勁篤數」。
過去8年,預算案與實際政府財政結算比較,曾司長可說是年年「貫徹始終」,一直大幅低估政府收入及高估開支。他任內首6年,更是持續訂立赤字預算,結果卻年年盈餘累累。其中代表作,就是2010-11年度,原來預算赤字252億元,但結果不但赤字變盈餘,更出現751億元盈餘,即前後相差1,003億元!事實上,即將結束的本財政年度,按會計界估計也可能會出現接近800億元盈餘。曾司長任內8份預算案,累積起來低估的財政盈餘接近5,000億元(若同時計及剛接任財政司長的2007-08年度低估的983億元盈餘,累積錯估近6,000億元),誤差可謂相當驚人!
當然,公平點說,預算案估算的年度盈餘或赤字水平與最終年度結算,存在一定程度偏差,過往也曾出現。不過,近8至9年在曾司長任內的大幅與持續低估盈餘的情況,卻真的很罕見。舉例來說,由回歸1997-98年度至2006-07年度的10年間,也經常有估算誤差。一來有些年份高估,也有不少年份低估盈餘,不像曾俊華任內只有低估盈餘的現象;二來該10年累積起來低估盈餘約1,645億元,平均每年低估約164.5億元,不像曾任內平均每年低估盈餘達600多億元。從中可見,近年的預算與財政情況確是極不尋常的。
附表:香港特區政府財政盈餘及財政儲備(1997-98年度至2015-16年度)
財政年度 |
原預算盈餘(赤字) |
實際盈餘(赤字) |
實際與預算差距 |
年終財政儲備 |
1997-1998 |
317 |
868 |
+551 |
4,575 |
1998-1999 |
107 |
(232) |
-339 |
4,343 |
1999-2000 |
(365) |
100 |
+465 |
4,443 |
2000-2001 |
(62) |
(78) |
-16 |
4,303 |
2001-2002 |
(30) |
(578) |
-548 |
3,725 |
2002-2003 |
(452) |
(611) |
-159 |
3,155 |
2003-2004 |
(679) |
(401) |
+278 |
2,753 |
2004-2005 |
(426) |
206 |
+632 |
2,960 |
2005-2006 |
(105) |
147 |
+252 |
3,107 |
2006-2007 |
56 |
586 |
+530 |
3,693 |
2007-2008 |
254 |
1,237 |
+983 |
4,929 |
2008-2009 |
(75) |
14 |
+89 |
4,944 |
2009-2010 |
(399) |
259 |
+658 |
5,203 |
2010-2011 |
(252) |
751 |
+1,003 |
5,954 |
2011-2012 |
(85) |
737 |
+822 |
6,691 |
2012-2013 |
(34) |
648 |
+682 |
7,339 |
2013-2014 |
(49) |
218 |
+267 |
7,557 |
2014-2015 |
91 |
728# |
+637# |
8,285 |
2015-2016* |
368 |
791?? |
+423?? |
9,076?? |
# 該年度原來另有275億元財政儲備投資回報作為政府收入,但財政司長於年度內突然將有關投資回報撥入新成立的「房屋儲備金」中,令結算時年度盈餘被人為地減少了;如計及該275億元原來政府收入,該年度的實際財盈餘應為1,003億元,與原預算的差距為+912億元。
* 由於2015-2016年度仍未結束,因此當中有關數字只是綜合會計界估算的情況。
為何曾俊華做了8年多財爺,仍舊年年大幅「估錯數」,而估錯的方向均是「巧合地」高估開支而低估收入呢?坦白說,如是一間私人公司或非政府組織的財務負責人,長期嚴重錯估機構財務狀況,估計一早已被炒。因此,不能不令人質疑,曾司長是有意無意在預算案中「篤數」,藉低估財政盈餘,以降低普羅市民要求政府增加財政開支的壓力。
第二筆「糊塗帳」:量入不為出
這裡,同時帶出了財爺第二筆「糊塗帳」,就是「量入不為出」。
從歷史數據顯示,由上次經濟嚴重下滑、失業率高企的2002-03年度起計,過去13年的經濟反彈至今,政府累計開支增幅只有約78%,但同期政府收入累計增幅卻高達169%。本來,按照《基本法》第107條規定的「量入為出」原則,政府收入如此大幅增加,也應該按比例大幅增加政府開支才是。不過,現實是曾俊華出任財爺至今也是「闊佬懶理」,更連番以赤字預算的「篤數技倆」,製造難以進一步增加政府開支的假象,試圖不斷掩飾「量入不為出」的事實。
第三筆「糊塗帳」:藏富不利民
我估計,財爺會辯稱,這樣的發展其實不無好處,那就是令政府累積起龐大的財政儲備,以應付未來可能出現的財政危機。這正正帶出財爺的第三筆「糊塗帳」,就是「藏富不利民」。
截至上一個財政年度,政府已坐擁8,285億元財政儲備,相對於2004年時只有2,753億元的儲備,約10年間政府財政儲備暴增了兩倍。但曾司長似乎有「藏富不利民」的理財哲學,不但不藉擁有龐大儲備的時機增加政府和公共開支以「還富於民」,反而通過設立「房屋儲備金」和「未來基金」等,及不斷撥款設立各式各樣的基金,以達至帳面上減低可動用的財政儲備的金額,這樣玩弄財技手法,我真的難以認同。
事實上,原來已有的8,285億元財政儲備,若再計及一年多前設立的「房屋儲備金」,現有約740億元盈餘;此外,政府還可動用外匯基金中約5,452億元累計盈餘(2015年12月數字);再加上以往撥款設立的多個基金,估計至今仍有超過1,000億元結餘(包括關愛基金約200億元、研究基金約250億元等)均可用於公共服務中,總計超過15,000億元。擁有如此龐大儲備,財爺仍舊不斷託辭無公帑增加經常性政府開支,實在豈有此理!
無視社會矛盾 放任繼續惡化
以上可以看到,曾司長任內顯然是花了大量功夫,通過「三大糊塗帳」等方式,盡量隱藏政府擁有大量財政資源去改善社會服務的實況,藉以降低市民要求政府增加開支的期望。如果要深入分析曾司長這樣做的背後理財哲學,只能說「社會需要」從來不是司長理財原則的主要考慮點。
然而,我相信愈來愈多香港人認同,香港社會現已充斥著多重深層次矛盾。與財爺工作有關的,包括制度上不公平導致貧富差距日益擴大、中下層持續貧困化、居住環境日趨惡劣、經濟發展不均及不可持續的狀況,任何一個有為及為民眾福祉設想的政府,均有必要通過政府的經濟和財政政策去正視和紓緩社會矛盾。但可惜,我們看到的,是坐擁龐大財政儲備的特區政府,在「首席財金官員」曾司長帶領下的財金政策,卻是一直「無視社會矛盾」,甚至可以說是放任社會矛盾繼續惡化。
(編按:作者為社區組織協會主任)
(本文純屬作者意見,不代表香港01立場。)