中國時隔16年大幅修訂《國防動員法》，首次界定國防動員是將「經濟和社會實力轉化為國防實力」，並把先進技術與新興領域力量納入其中，凸顯一套從軍隊、地方政府到企業與科研機構，平時掌握資源、戰時迅速轉換的動員體系正進一步法制化。

受訪學者認為，此次修法首先是填補2015年軍改和此後國防動員體制改革造成的法律落差；解放軍近年持續反腐，也暴露裝備等領域的治理問題。俄烏戰爭等戰事則凸顯，現代戰爭比拼的不只是前線兵力，也包括科技、運輸、工業產能和社會支撐長期戰爭的能力。

中國全國人大常委會會議本周審議《國防動員法》修訂草案。這是現行法律自2010年施行以來首次大幅修訂，涉及組織領導、軍地協調、動員準備與實施等多項制度。

這次修法首次為「國防動員」作出法律定義，指的是「為了應對國家主權、統一、領土完整、安全和發展利益遭受威脅，國家依法採取必要的措施，保障平戰快速轉換，將經濟和社會實力轉化為國防實力」。修訂草案也增加有關資料收集、使用與安全管理，以及推進先進技術應用、發展新興領域國防動員力量等內容。

這場國防動員的改革已醞釀多年。2019年中共中央決定深化國防動員體制改革；2021年全國人大常委會決定，改革期間暫時調整《國防動員法》等法律中涉及領導管理體制、軍地職能配置、工作機構和動員資源指揮運用的部分規定。

各地掛牌成立國防動員辦公室

組織上的實際調整也早於這次修法。自2022年底至2023年，各地省、市、縣級國防動員辦公室（下稱國動辦）陸續掛牌。官方2023年底總結稱，多個省、市、自治區國動辦在原人民防空辦公室基礎上掛牌運行。

這次修法也進一步理順軍地權責，規範縣級以上政府部門與軍事機關各按職責負責動員工作；國家及地方國防動員委員會則承擔組織、指導和協調職能。

換言之，修法更像是把此前數年已展開的組織改革進一步納入法律框架。

台灣國防安全研究院國家安全研究所研究員沈明室接受《聯合早報》訪問時分析，這套改革與2015年軍改後暴露的軍地權責問題有關。

他說，這次修訂「主要就是軍改以後，它有一些體制有所謂的軍地不銜接」，包括軍隊與地方各自負責什麼，以及整體國防動員究竟由誰承擔責任。

沈明室認為，地方國動辦建立後，重要變化是讓地方行政體系與軍事系統形成更常態化的業務對接，「把這些業務部門、幕僚部門跟執行部門整個連接起來」，讓規劃協調與具體執行更有效串接。因此，與過去相比，修法過後「它的指揮鏈會更清楚」。

學者：反腐是強化國防動員領導的背景之一

除了軍改造成的制度落差，近年解放軍的反腐也提供另一個觀察角度。

從前國防部長李尚福到裝備系統，中共近年軍隊整肅多次觸及裝備領域。官方2024年宣佈開除李尚福黨籍和軍籍時，就指他「嚴重污染軍隊裝備領域政治生態和行業領域風氣」。

此後兩年間，中國陸續頒佈《軍隊裝備保障條例》、《軍隊裝備領域職業道德行為規範》；上個月也由六部門聯合出台新規，嚴禁線上上線下公開銷售軍隊退役報廢的各類裝備及部件；本周又公告徵集火箭軍部隊違規採購問題等。種種跡象顯示，裝備採購領域反腐並未停歇。

雖然官方並未把反腐列為此次修法原因，不過，淡江大學國際事務與戰略研究所副教授林穎佑認為，這仍是理解北京強化國防動員領導和規範的一個背景。

現行《國防動員法》規定，國家國防動員委員會在國務院、中央軍委領導下組織、指導、協調全國國防動員；這次修法則改為在「黨中央集中統一領導下」履行上述職能，進一步突出黨對國防動員體系的領導。

林穎佑指出，中共體制原本就是「黨指揮槍、黨管一切」，但近年軍隊弊案涉及裝備等領域。「或許是原本的（動員）制度出了一些貪腐的弊端，導致它現在必須要去做這樣的調整。」

國防動員本身涉及大量物資、裝備和民間資源的掌握、調度與徵用，也恰恰是這次修法著力完善的環節。

草案進一步明確國防動員潛力統計調查物件須真實、準確、完整、及時提供資料，並規範相關資料收集、使用和安全管理。

對此，沈明室解讀：「平戰轉換最核心的關鍵就是，你了不瞭解你的動員潛力或者動員物資有哪些？那些東西到底在哪裡？」

他舉例，如果能掌握作戰區域有多少民用無人機和操作員、具備運輸能力的滾裝船，以及哪些工廠能生產特定晶片或軍需零件，戰時便能更快完成定點徵用。

草案還新增「國家推進先進技術在國防動員中的應用，發展新興領域國防動員力量」。不過，官方尚未逐項界定所指領域，人工智能、無人機或低軌衛星等是否及如何納入，仍須觀察後續配套。

林穎佑認為，在經濟承壓之際，北京有更充分的理由去利用民間研發、資本和市場支撐國防建設；過去軍民融合較受關注的是航太科技，如今無人機、人工智能和機器人等民間技術的重要性提高，「這些相關法規，也是因應『新質戰鬥力』要求」。

至於這次修法是否意味北京正為台海戰爭加速準備，沈明室認為，朝鮮半島、中印邊境、南海或台海發生衝突，都可能需要國防動員，因此修法具有普遍性；但若發生台海高強度衝突，這套制度將有直接作用。

他說，一旦外部力量介入，「肯定不是兩三天就結束了，所以更需要動員」，商船、滾裝貨輪及民間通信等資源，都可能成為維持後續作戰能力的一環。

本文獲《聯合早報》授權刊載。