國內農地推「三權分置」　有望成經濟長期發展重要新動力

在中央深改組審議通過兩個月之後，中共中央辦公廳、國務院辦公廳30日正式發佈《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）。實行農地所有權、承包權、經營權「三權分置」，這是繼家庭承包制後農村改革的又一大制度創新。

十一屆三中全會以後，中國實行農戶承包經營，土地集體所有權與農戶承包經營權實現了「兩權分離」，這種按人口平均承包、農戶家庭經營為特徵的制度安排，打破了大鍋飯、調動了農民生產的積極性，保障了各個農戶的基本生存發展權利，兼顧了效率和公平。而當前這輪農地改革，則是在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權「三權分置」，經營權流轉的格局。

《意見》在保證土地所有權屬於農民集體所有的基礎上，把原先的承包經營權分開變為承包權和經營權。承包權仍然是在農民手中，而經營權則為農民把土地的實際經營權轉交給第三方奠定了基礎。換句話說未來農村用地的承包權和經營權會隸屬於不同的主體。

最大突破在放活土地經營權

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥在接受《上海證券報》採訪時表示，「三權分置」最大的突破就是放活土地經營權，在保護農民相應權益的同時盤活土地資源要素市場，有利於土地流轉和規模經營主體的培育。

《意見》表示，近年來，隨著工業化、城鎮化深入推進，大量農業人口轉移到城鎮，農村土地流轉規模不斷擴大，新型經營主體大量湧現，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。

《意見》指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置並行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。

李國祥表示，《意見》賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。「之前在土地流轉過程中，出現過很多經營主體權益得不到保障的情況，現在將農村土地經營權分離出來，並將經營主體的經營權置於同等重要的位置，有利於保護新型經營主體的權益。」李國祥說。

需保護經營主體土地經營權

值得一提的是，早在2014年的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中便曾提到，堅持農村土地集體所有，「實現」所有權、承包權、經營權「三權分置」。

農業部部長韓長賦當時在接受媒體採訪時指出，隨著工業化、城鎮化快速發展，目前大量勞動力離開農村，農民出現了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置並行，這是中國農村改革的又一次重大創新。他認為，「三權分置」的改革重點，將重在放活經營權。

今年8月底的中央深改組會議也提出，要放活土地經營權，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。

土地流轉利農業規模化和現代化

《意見》還提到，加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵採用土地股份合作、土地託管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

李國祥認為，放活土地經營權更有助於土地的流轉，有利於農業規模化經營和推進農業現代化。此外，在經營權獨立出來後，農民可以放心大膽進城，這也有利於推進新型城鎮化。

為確保「三權分置」有序實施，《意見》提出，要扎實做好農村土地確權登記頒證工作，確認「三權」權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關係；建立健全土地流轉規範管理制度，完善工商資本租賃農地監管和風險防範機制，確保土地經營權規範有序流轉；構建新型經營主體政策扶持體系；加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。

李國祥對此表示：「接下來最主要的應該是在各項試點結束後修改法律，確定各項權利的法律地位。」

《意見》對此也明確提到，積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可複製的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。

未來一系列圍繞「三權分置」的配套政策會陸續出台。《意見》提到，研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。

不能非法剝奪和限制農戶土地承包權

此外，自上世紀70年代末開始實行家庭承包經營制度，1984年提出承包期15年不變，到1993年又提出15年到期之後再延長30年不變。這意味著，現行土地承包關係普遍將於2030年到期。

8月底的中央深改組會議可謂是給農民吃了顆定心丸。會議強調，要嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。

值得注意的是，隨著城鎮化的深入推進，對於進城農民的土地承包權問題，中央亦明確表示，地方政府不得強行要求農民轉讓或退出。

根據國務院早前印發的《關於實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》，地方政府不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件，要通過健全農村產權流轉交易市場，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和優先支持進城落戶農民依法自願有償轉讓相關權益。

談及農民的土地承包權，中央農村工作領導小組原副組長陳錫文曾經反復強調，《物權法》規定的農民土地承包經營權，宅基地使用權都是用益物權，就是財產權利，所以不能因為農民變成城裡人，就把權利拿掉，如果要拿掉那麼只有在依法、自願、有償的情況才下可以。

陳錫文表示，「很多農民為什麼不敢進城，不願進城，有很多原因，一個是城裡的很多公共服務沒有提供給他，且他最大的一個擔心就是換成城市戶口之後，會不會強迫把（農村）那幾個權利收走。現在黨中央國務院明確地告訴了不收，維護權利。因為這是一個財產權利，它不因為職業、居住地的變動就一定要去變動它。」

對扭轉「三農」局面有七大意義

微信公眾號《苗木中國》認為，《意見》有望從根本上扭轉目前「三農（農民、農村和農業）」的局面，這也很有可能成為中國經濟未來長期發展的重要動力。具體而言，《意見》將帶來七方面的重要意義：

1、明確產權

經濟學家張五常被譽為是產權經濟學創始人。他的觀點是只有產權明確了，經濟才能釋放出應有的活力。這次《意見》進一步讓農用土地的權利明確，無論是從理論上，還是從後續應該會出台法律文件上，都把這種產權推上了原本應有的地位。同時，這也給農民和有心致力於農業發展的資本吃了一顆定心丸。

2、加快土地流轉

與城市中日益火爆的房地產市場形成鮮明對比的是農村土地的無人為津。出現這種情況的根源就是農村土地從法理上、制度上是無法流轉的。此次《意見》中很重要的一條就是可以讓農村土地進行一定程度上的流轉，儘管和完全市場化的土地市場有些區別，但是這無疑將吸引大量的資金湧入農村土地市場。目前全國家庭承包經營耕地流轉面積達4.43億畝，這是一筆天文數字。

3、提高農業經濟效率

中國是農業大國，但卻不是農業強國。這一方面反映在中國農業產業利潤低下，另一方面反映在中國農業的效率低下。出現這種情況的根本原因是中國目前農業的結構仍然是以家庭為單位的小作坊式經營，在全世界普遍機械化、農場化的現代農業模式衝擊下，這種家庭式的農業經濟顯然比較落後。所以，想要從根本上解決農業的經濟效率問題就得讓家庭作坊進化到現代化大農場，而此次的《意見》則可以看作是對這個問題進行的改革，針對性十足。

4、解決農民融資難題

在城市中，居民可以用房子進行抵押貸款，而在農村這是不可行的，這種區別顯示出農民融資渠道的局限性。因為在農村，農民最重要的財產應該說就是土地，如果土地不能幫助解決農民的融資問題，那麼農民的發展必然會受到一定程度的抑制。而這次的《意見》就為解決農民通過土地融資提供了便利條件，農民的土地經營權獲得抵押貸款。

5、農民收入有望大幅提高

目前農民從農業上獲取的收入不高主要是兩方面的原因：一方面是農產品的經濟效益相對來說比較低；另一方面是大量的農民出外打工，無暇顧及耕種，從而導致擁有土地並沒有獲得相應的收益。

此次的《意見》針對上述兩點提高農民的收入：1）產權制度下會提高農業的效率，讓農業的利潤率有所提高；2）農民可以採取把土地的經營權出租或者轉讓的形勢來獲取租金或者增值收益；3）通過土地獲得的抵押貸款可以進行一些資本化運作；4）部分農村出現了集體股份化改革，從這裡農民也可以獲得分紅收益；5）農村用地不再成為閒置品甚至負擔，農民出去打工也會沒有顧慮。

6、讓農民更加獨立、自由

「三權分置」之下其實給了農民更大的自主權和獨立性，讓農民不會再因為土地而畏首畏尾，不會有被土地所束縛的感覺。

7、釋放農民購買力，加速社會流動

中國經濟結構轉型的重要方向就是要讓國內的消費產業成為經濟增長點，農民手頭上的錢多了勢必能夠提高中國消費產業的進一步增長。同時，一個國家發展的勢頭要看人口的流動性，這不單單指人口在不同城市間的穿梭，還有更深層的意義就是人在不同層級上的流動。沒有了土地的束縛，將釋放中國農民的流動性，對於中國各行各業來說都將是極大的利好。