國務院推新型城鎮化 一億農民進城落戶 地方社福政策壓力倍增
日前，國務院出台「一億人」落戶計劃，在「十三五」期間通過讓一億非城市戶籍人口落戶城市，力求全國戶籍人口城鎮化率提高到45%。在經濟增速放緩的當今，有人將城鎮化視作新的經濟增長點，然而如此規模龐大的人口進城落戶，取消城鄉戶口分野是一方面，但落戶城市牽涉社福財政、如何處理附帶在農業戶口上的土地福利，則成為政策之重。
《方案》中明確規定不得強行將農民「三權」作為進城落戶條件，然而，這一舉措在保障農民自主權的同時，卻也引發爭議—農民進城落戶不僅享受各種社保、置房、子女教育等福利，同時亦保留原籍宅基地、土地等權益，如果矯枉過正會否形成新的不公平？
10月11日，國務院發布《推動一億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》），為「十三五」期間的城鎮化設定了一個極大的目標，明確了2020年前，約一億農業轉移人口和其他常住人口等非城市戶籍人口在城市落戶的任務單。據統計，內地現有常住人口城市化率為53.7%，但實際戶籍人口城市化率為36%，這中間17.7個百分點的差距，涉及大概2億多人。
戶籍制本是人口管理的方式，卻被附加一系列土地、醫療、子女教育等等社會「隱形福利」。在內地，戶籍的意義遠大於「在哪居住」的本意。即便日前諸如北京、上海等城市的網約車新政仍堅持戶籍從業門檻，但戶籍改革作為城鎮化重要一環，卻已加快進行。實際上，2014年7月國務院推《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》後，包括北京在內的29省已取消農業與非農業戶口之分。
經濟發展不均 落戶政策階梯進行
「一個億」與兩年前的「三個億」政策一脈相承。2014年3月，國務院總理李克強在全國人大會議上做政府工作報告時提出，要確立以人為核心的新型城鎮化，並着力解決好「三個一億人」的問題—促進約一億農業人口落戶城鎮，改造約一億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約一億人在中西部地區就近城鎮化。解決「三個一億人」，戶籍制度改革是核心，而這也被喻為繼20世紀80年代「家庭聯產承包責任制」之後又一次「解放」農民。
反觀現時內地的城市發展，各地經濟發展冷熱不均，也影響落戶政策的執行。而此次落戶方案同樣遵循階梯分別的原則，分超大城市、特大城市、大中城市三類因地制宜落實。常住人口城市化率與戶籍人口城市化率差距大的地方，往往就是人口聚集的超大城市和特大城市，因為這些城市集聚了中國的大部分政治、經濟、文化資源，對周邊形成虹吸效應。產業發展的不均衡，導致了中國各地城鎮化水平的差異。
一方面，一二線城市落戶需求大，但人口大多趨於飽和；另一方面，三四線城市卻存在吸引人才難的問題。在《方案》中，國務院明確了一些大的原則，但也把細節制定權留給了地方，接下來各地因地制宜出台怎樣的落戶細則，將是很大的看點。
進城落戶，曾經是多少農民的嚮往，然而近日有媒體對安徽、四川、湖北等地進行調查發現，多數試點中小城市全面放開農民進城落戶後，但在近乎「零門檻」前農民落戶意願不高，農民不願意「農轉非」成為一種新常態。過去農民變成市民，意味着就業、教育、醫療等基本公共服務能享受不一樣的待遇，然而現在城市戶口「含金量」卻似不如從前。
農民不願「農轉非」 淪為「被落戶」
收入低、房價高、就業不穩為影響農民工融入城市的三大障礙，也使得農民進城落戶陷入一個「怪圈」——大城市生活成本過大，而中小城市戶口「含金量」並不高，農民不願去。更為重要的是，附加在農業戶口上的「三權」——土地承包經營權、宅基地（作為農民自家居住用途的土地）使用權、集體收益分配權等，這些福利都是農業戶口獨有的，農民不願「農轉非」的背後，也反映出新時期農民利益的多元需求。
如火如荼地推行城鎮化，除了潛在的經濟增長外，背後還有哪些更深層次的原因？
內地著名學者汪暉曾經作出分析，仔細觀察近年來不少地方的戶籍改革試驗，本質上都是以給「城市戶口」為名進行的「土地財政」行動。所謂土地財政，即指地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。近年內地一些省市出現強行逼農民「落戶」的行動，地方政府的如意算盤是，農民在城鎮落戶後，宅基地可被復墾，地方可用增加的耕地來換取城市發展所需的建設用地指標。獲得土地財政的同時，又滿足了上級政府城鎮化率的指標，對多數地方來講無異於一舉雙得，但卻令一些「被落戶」農民面對城市融不入、農村回不去的困境。
土地制度成為戶籍改革關鍵
新推出的《方案》中明確規定不得強行將農民「三權」作為進城落戶條件，然而，這一舉措在保障農民自主權的同時，卻也引發爭議—農民進城落戶不僅享受各種社保、置房、子女教育等福利，同時亦保留原籍宅基地、土地等權益，如果矯枉過正會否形成新的不公平？
一億人進城落戶，對如此大規模人口的權益保障，成為了政策難題。《方案》明確提出十多條諸如財政、社保、住房、子女教育等等政策，作為權益保障配套設施。
不僅公共服務，掛鈎在傳統戶籍制度上的土地問題，也是亟待解決的關鍵一役。在《方案》出台的當日，國土資源部同時出台《關於建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎機制的實施意見》，提出2015至2020年全國將新增3,900萬畝（1畝約7,173平方呎）建設用地，用以配套「一億人」的落戶計劃。
住房是外來人口一項重要支出，有評論認為，應由政府建設保障住房來滿足這些人的需求。汪暉曾分析，城鎮化改革的關鍵，就是要賦予農村土地一定的開發權力，在符合城市規劃和基礎設施要求的前提下，合法為外來流動人口建設短期內「只能出租、不能出售」的住房。
其中，「只租不售」一項重要原因是，目前城市的房地產市場已存在較為嚴重的泡沫，如果不加限制，村民一定傾向蓋商品房，而如此大規模的需求必將對現有商品房市場造成巨大衝擊，極端情況下甚至引發房地產市場崩盤。
總結來看，新型城鎮化，是一個覆蓋戶籍、土地、財政等多方面的配套改革，並涉及地方政府、城鄉居民、外來人口等等多個主體的複雜利益分配與博弈。真正可持續的改革應是保障非戶籍人口的權益並逐步全面市民化。
你想看更多精彩的深度文章嗎？請購買今期《香港01》周報，或點擊此處：成為我們的訂戶。