【專家有話說】拜登政府必須重新制定對朝協商策略的原因

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從2020年美國總統大選開始到拜登(Joe Biden)開始權力過渡進程,朝鮮政府始終保持沉默。拜登如何才能與「隱身」的朝鮮最高領導人金正恩展開對話?擺在他面前的選項並不多。

作者:鄭成長 美國華盛頓伍德羅·威爾遜國際學者中心研究員、韓國世宗研究所朝鮮研究中心首席研究員

譯者:許嘉蕾

朝鮮為何對拜登當選總統保持沉默

朝鮮最近一段時間以來幾乎沒有在媒體上提及美國總統大選,刻意表現出不感興趣的態度。但隨着美國政府更替,朝鮮的安保環境也發生了巨大變化,因此朝鮮領導層很可能異常關注本屆美國總統大選。

在2019年2月舉行的河內美朝首腦會談破裂後,朝鮮一直譴責美國現任總統特朗普(Donald Trump)將美朝對話視為自己的外交成果進行宣傳,並以此競選下一屆美國總統。朝方認為他們已經採取了廢棄核試驗場、中斷核試驗及洲際彈道導彈試射、釋放被扣留的美國人、送還美軍遺骸等措施,但美國未向朝鮮提供任何相應措施。不過,朝方也將美朝首腦會談作為金正恩的外交成果進行宣傳,因此希望特朗普能再次當選。

拜登即將於2021年1月20日上任,如何推進上一屆美國政府留下的對朝無核化談判,引人關注。(AP)

而把金正恩稱作「獨裁者」、「暴君」、「劊子手」,宣稱若自己當選,美朝間不會有任何「情書」的前副總統拜登當選美國第46任總統,這一結果預計會令朝鮮戰略家們相當慌張。

韓美至今為何不能實現朝鮮無核化

韓國和美國總統只要抓住機會,就會闡明其對於朝鮮實現無核化的立場。拜登曾於10月29日向韓聯社投稿稱,「我將繼續依照原則處理外交事務,為實現朝鮮無核化及朝鮮半島統一不斷前進」。

然而,歷屆韓國及美國政府無法實現朝鮮無核化最重要的原因是,朝方認為持有核武器才能保障其體制生存,一旦棄核,就會在與韓國的軍備競賽中陷入絕對劣勢。因此,在2018年6月舉行的在新加坡首腦會談中,特朗普向金正恩承諾,只要朝鮮棄核,就可以用和平協定代替停戰協定,並向朝鮮提供安全保障。但金正恩在2019年2月召開的河內首腦會談中堅稱,棄核是無核化最後階段才會考慮的問題。

特朗普任內在朝鮮問題上創造了歷史,但朝核問題的解決仍有很長的一段路要走。圖為2018年6月金正恩(左二)與美國總統特朗普(右二)在新加坡簽署聯合聲明。(路透社)

文在寅政府和特朗普政府認為,「朝鮮無核化雖然艱鉅,但並非毫無可能」。不過,若冷靜分析朝鮮是如何理解無核化問題的話,便能知曉讓朝鮮棄核,與讓印度、巴基斯坦、以色列棄核一樣困難。

朝鮮為何難以棄核

朝鮮雖然自20世紀50年代起便意識到開發核武器的重要性,但全面着手開發核武器是在蘇聯解體之後。蘇聯解體令朝鮮失去了最重要的軍事同盟,緊接着中國不顧朝鮮的強烈反對和韓國建交。朝鮮意識到,只能依靠自身開發核武器,因此在20世紀90年代初正式啟動核開發。在韓中1992年建交後,一度降至冰點的中朝關係在2000年朝鮮前最高領導人金正日訪華後回暖。此後雖然召開過數次中朝首腦會談,但朝鮮並未從中國那裏獲得最新的軍事武器,因此為保障體制安全不得不繼續依靠核武器。

朝鮮缺少進口尖端武器所需的外匯,而中國和俄羅斯則考慮到與韓國的關係、聯合國安理會的對朝制裁,一直拒絕提供或出售朝鮮希望得到的最新武器,因此想要說服朝鮮棄核是很困難的。雖然朝鮮花費了大量資金用於核開發,但其花費遠不及韓國將常規武器現代化的費用,朝鮮從韓國那裏也感受到了相當大的威脅,所以對於外匯短缺的朝鮮來說,只能繼續專注於核開發。

舉例來說,截至2013年初,朝鮮在核開發上最多支出15億美元,而韓國僅在2014年一年就從海外購入價值78億美元的武器,這是朝鮮數十年來投入核開發費用的五倍之多。

回顧韓美首腦與金正恩的數次會晤,點擊大圖查看:

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據美國國務院官網於2019年12月公開的《2019年全球軍費支出和武器轉讓報吿書》(WMEAT)報吿顯示,朝鮮自2007年至2017年間每年平均軍費支出為35.9億美元至96.4億美元,而韓國同期軍費支出約為345億美元至456億美元,朝鮮的軍費支出僅是韓國的十分之一。雖然在軍費支出上遠不及韓國,但朝鮮自認為擁有核武器,在軍事實力上佔據絕對優勢,因此看不起韓國軍隊。

金正恩在2018年4月與韓國總統文在寅舉行的朝韓首腦會談及同年6月與特朗普舉行的首腦會談中達成協議,將為「實現朝鮮半島完全無核化」而努力。但在2019年2月河內美朝首腦會談前舉行的實務會談上,朝方代表堅稱無核化問題只能由金正恩與特朗普親自討論。因此,實務會談並未協調好無核化的方法,這也是首腦會談破裂的原因之一。此後,在2019年10月於斯德哥爾摩召開的實務會談上,雙方並未就無核化問題展開任何實質性討論。

美朝實務會談並未具體討論無核化相關問題,與核武器在朝鮮體制安全及與韓國展開軍備競賽中佔據核心地位有關,朝方參與實務會談的代表無權討論該問題。鑑於只有金正恩才能對無核化之類的重大事項下決定,若拜登政府堅持先在實務會談中取得進展再舉行美朝首腦會談,那麼美朝展開無核化協商本身就是個難題。

金正恩在河內首腦會談上主張先討論廢棄寧邊核設施及美方對此採取的相應措施,棄核留到以後再商議。但美方堅持不僅要討論廢棄寧邊核設施,還要討論廢棄核、導彈及化學武器,會談隨之破裂。此後,朝方甚至不願與美方討論廢棄寧邊核設施,因此美國想與朝鮮重啟無核化協商變得更加困難。

2019年3月15日,朝鮮外務省副相崔善姬在平壤召開記者會,稱朝鮮民眾特別是軍隊及軍需工業部門向金正恩寄去數千封絕對不能棄核的請願信。若朝鮮棄核,在面對擁有尖端常規武器的韓國時會處於絕對劣勢,因此朝鮮軍隊及軍需工業部門不得不反對棄核。最終金正恩接受了請求,在2019年12月末公開的勞動黨中央委員會全體會議上向國內外明確表示,全面中斷與美國的無核化協商,正面突破國際社會對朝制裁。

拜登政府有幾種對朝路線

拜登政府首先要認清,讓朝鮮棄核與讓印度、巴基斯坦棄核一樣困難。

實際上,拜登政府能選擇的對朝路線只有以下兩種:一是在承認「朝鮮不可能完全無核化」的前提下允許韓國和日本擁有核武器,或者為防止朝鮮將核武器擴散至中東國家而與朝鮮改善關係;另一個是將朝鮮無核化放在拜登政府外交政策中非常優先的位置上,在全面剖析當前對朝協商方式的基礎上拿出全新的對朝接觸政策。

朝鮮曾發佈一段導彈炸燬林肯紀念堂的視頻,點擊大圖查看:

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若朝鮮仍拒絕同美國展開無核化協商並進一步提高核能力,那麼韓國要求美國重新部署戰術核武器或擁有獨立核武裝的呼聲將越來越高。若韓國擁有核武器,朝鮮便會直接感受到近處的核威脅。此外,日本也會走上核武裝的道路,這對美國牽制中國的軍事崛起也會有所幫助。儘管拜登政府很難接受這樣的選擇,但要讓朝鮮重返談判桌並尋求中國的合作,有必要靈活運用韓日核武裝這個籌碼。

拜登政府若不想放棄朝鮮無核化這個近乎不可能實現的目標,就需要全面剖析當前的對朝協商策略,跨過克林頓(Bill Clinton)政府時期制定的「佩里進程」,拿出全新的對朝政策。特朗普和美國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)懷着強烈的協商意志與金正恩舉行數次會晤,仍無法說服金正恩棄核,這是由於美方沒能拿出可消除朝方安保擔憂同時促進其經濟繁榮的方案,無法獲得朝方的信任。

在目前的朝鮮領導層中,一直掌管核及導彈開發事業的李秉哲最近當選黨中央委員會政治局常務委員,成為朝鮮政權的官方「三把手」。可以看出,軍需工業部門的地位不斷提高。因此,想與朝鮮在實務談判中取得進展是非常困難的。若拜登政府今後想要推進無核化協商進程,需要副總統當選人賀錦麗(Kamala Harris)與朝鮮政權中的實際「二把手」、金正恩胞妹金與正或官方「二把手」、國務委員會第一副委員長崔龍海舉行高級別會談,尋求雙方的重大妥協。



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