拜登將推萬億基建計劃：從數據分析美國基建有多差

3月25日，美國總統拜登在其首次總統新聞發布會上，為自己的基建計劃爭取支持，警告記者們稱：中國的基建投資是美國的三倍，而美國在基建方面僅排在世界第13位。

拜登政府表示，將在本周晚些時候公布「重建更美好未來」（Build Back Better）基礎設施計劃的第一部分。本文章以數據來分析美國基建投資的現狀，並對政府的計劃進行了背景介紹。

(注：本文中的基礎設施僅指傳統的基礎設施，如交通、水或能源基礎設施，不包括數碼或社會基礎設施。)

基建上的中美比較

雖然拜登沒有澄清他的數據來自哪裏，但中國在公路、鐵路等基礎建設上的投入確實比美國多。根據經濟合作及發展組織（OECD，中文簡稱經合組織）的數據，無論是從美元絕對值來看，還是從相對值（佔GDP的百分比）和人均值來看，都是如此。根據經合組織的數據，按佔GDP的百分比計算，2018年中國在公路、鐵路、內河航道、海港和機場方面的投資是美國的近10倍。

然而，直接比較美國和中國可能會產生誤導。美國比中國早幾十年開始發展基礎設施，因此面臨着截然不同的投資需求。中國仍在發展其基礎設施網絡，而美國則專注於擴大和改善其現有的基礎設施。

將美國與其他發達經濟體進行比較，更能說明問題。2019年世界經濟論壇的一份報告將美國在基礎設施方面的全球排名第13位，落後於荷蘭、日本、韓國和英國等其他已發展國家。然而，中國在這榜單上排名第36位。

這一數據表明，與其他發達經濟體相比，美國在維護高質量基礎設施方面的支出不足。

美國基建投資的實況

最近有一篇研究報告根據美國商務部經濟分析局（Bureau of Economic Analysis）的數據，收集了1947年以來美國的基礎設施支出數據。下面圖表按基礎設施類型劃分，顯示過去70年美國在投資基礎設施方面的情況。

美國的基礎設施支出在20世紀60年代末達到一個頂峰，約為2,300億美元，直到2000年代初才明顯高於60年代末的水平。此後，它一直保持相當平穩，而且這是在考慮基建折舊和人口增長之前。

每年，美國的基礎設施都會有折舊，即有一部分變得過於破舊或過時，無法使用。同時，考慮人均基礎設施投資也很重要，因為當一個地區的人口增加時，對該地區基礎設施的需求也會增加。

如果考慮到這些，儘管美國的基礎設施預算不斷增加，但美國基礎設施的實際（淨）增量卻並不大。反而，從下圖中可以看出，自金融危機以來，基礎設施的實際淨投資實際上一直在下降，目前處於1983年以來的最低水平。

重建基礎設施花費幾何？

據《紐約時報》報道，拜登的第一個基礎設施計劃將撥出大約1萬億美元，用於加強道路和橋樑、鐵路線和電網等基本基礎設施。但是，即使拜登能夠說服共和黨人支持他的計劃，1萬億就夠了嗎？

美國土木工程師協會（American Society of Civil Engineers，簡稱ASCE）3月發布的報告近日估計，未來十年美國將面臨2.59萬億美元（約20.2萬億港幣）的基建資金缺口，而美國「每年在基建上的支出不足近2,600億美元」。

因此，在拜登的四年總統任期內，根據ASCE的統計，一萬億計劃只能剛剛滿足美國的基建需求。

之所以需要如此巨大的資金來滿足美國的基建需求，是因為在基礎設施方面，美國一直太過安於現狀。

ASCE報告每四年公布一次，為美國的基礎設施建設提供一個總體等級。今年，美國得到了 「C-」的等級，也就相等於「差強人意」（mediocre）的評估。這個等級反映了近年來美國的基礎設施支出只佔必要支出的一半左右。

問題在於，當局一直忽略了折舊對美國基礎設施的深刻影響。ASCE報告發現，在美國，43%的公共道路狀況「不佳」或「差強人意」，並估計每兩分鐘就有一宗水管破裂，導致每天估計損失227億公升已經處理的水。

美國經濟分析局的數據證實了這些發現。根據他們的研究，與加拿大等其他發達國家不同，「美國大多數類型的基礎設施的平均年齡一直在上升，而剩餘的使用壽命一直在下降」。

誰來結帳：企業、地方當局，還是聯邦政府？

由於美國多年來一直忽視其老化的基礎設施，拜登政府面臨雙重挑戰：一方面需要增加投資以應對新的挑戰，譬如開發新的數碼基礎設施或達到新的環境目標，而另一方面還要彌補過去對基建投資的疏忽。

這個問題僅靠聯邦政府是無法完成的：昂貴的資產，如高速公路、航空運輸、水和下水道基礎設施，大部分或全部由州和地方政府擁有。

因此，我們可以預期拜登的計劃不會是直接的聯邦投資，而更可能是依靠對州和地方政府以及私營公司的激勵措施。而且各州的基礎設施支出差異很大，拜登的聯邦計劃可以幫助調整各州的支出，同時也能促進私人投資。

「公私合營」（public-private partnerships）在過去是為基礎設施籌資的一種流行手段，但今天，大多數美國公司都迴避了這種長期和昂貴的投資類型。由於私營公司投資的比例下降，而聯邦的比例一直較低，近幾十年基礎設施的負擔已經轉移到州和地方政府。

按下圖所顯示，2017年，美國各州和地方政府擁有62%的基本基礎設施，而私營公司擁有34%，聯邦政府擁有4%。

隨着拜登政府準備在本周推出第一個關於基礎設施的計劃，政府的舉措是否成功，很大程度上取決於它能否扭轉這一趨勢，並調動聯邦和私營公司資金支持各州的基礎設施投資。