團結香港基金專欄｜葉文祺、余澤韋

長期以來，香港郵政在「自負盈虧」的商業邏輯下運作，要求一個本質上承載公共職能的部門，與現代物流企業在同一個賽道上競逐利潤。在電子通訊普及與電商物流急速發展的時代背景下，這種要求不僅讓郵政陷入經營困境，更模糊了其作為公共服務的定位。

郵政服務與貨物快遞有分別

要探尋香港郵政改革的方向，我們首先需要跳出「扭虧為盈」的舊思維，並釐清兩個經常被混淆與簡化的核心概念——即郵政服務（Postal service）與貨物快遞（Cargo delivery）。

從本質上看，郵政屬於通信服務業，其運作目的是保障信息的傳遞與社會基本通訊權；而貨物快遞則屬於純粹的商業物流服務。以《中華人民共和國郵政法》第一條為例，該法明確說明其制定是為了保障郵政普遍服務，加強對郵政市場的監督管理，維護郵政通信與信息安全，保護通信自由和通信秘密，這點明了郵政服務不可替代的通信屬性。雖然不同國家和地區都有法律規定，將特定標準的包裹納入郵政服務範疇，但其底層邏輯始終是公民的基本通信權利，而非單純的商業運輸。

公共價值普遍服務與特殊服務

在釐清通信屬性的基礎上，郵政服務進一步分為普遍服務與特殊服務，兩者均具備獨特的公共價值。根據萬國郵政公約（Universal Postal Convention），普遍服務（Universal postal service）是指在成員國領土的所有地點，為所有客戶以實惠的價格永久提供優質的基本郵政服務。每個成員國都有向公民保障普遍郵政服務的義務，香港作為中國代表團的一部分亦需落實此項責任。各地的具體標準多由法律法規明確界定，例如英國透過《Postal Service Act》規範包裹類型、派送頻率與價格上限，內地則由國家郵政局等部門制定《郵政普遍服務標準》。

至於特殊服務（Special service），指的是郵政系統承擔的政府公文、保密文件、行政及稅務事項、選舉事務，以及公共意見收集等關鍵信息的暢通與安全流動，具有鮮明的主權性質。這類服務是國家機器的有機組成部分，必須由政府嚴格控制以確保萬無一失，其所產生的經濟代價亦應由政府給予必要補償。例如，《中華人民共和國郵政法》規定快遞企業不得寄遞國家機關公文，必須透過郵政企業，即中國郵政集團公司及其提供郵政服務的全資企業、控股企業運送；國家秘密載體的傳遞也依法依規有嚴格的保密與分級管理要求。高考試卷在啟動之前的試題屬於國家絕密級秘密，依規只能通過郵政企業運送。這些均凸顯了郵政在維護公共利益與國家安全上無可替代的戰略價值。

郵政服務具有公共價值，並不意味着它必須由政府部門提供。社會曾討論不少企業化、私有化的海外案例，如英國、日本、德國與新加坡等，並普遍以盈利衡量成敗。然而，這些國際案例背後都有其獨特的情境與歷史背景，例如歐洲國家的改革主要是基於普郵服務基本達到飽和，而中國內地的案例則屬於政企分離改革過程的一環，兩者與香港當下的實際情況並不完全相同。與此同時，既然郵政的公共價值已經獲得確認，未來的改革便需要徹底捨棄盲目追求「扭虧為盈」的舊範式，重新確立改革的目標，而不應在缺乏清晰共識的情況下盲目推進改革。

確立三大目的填補法律漏洞

基於對香港現狀與長遠發展的考量，筆者認為未來的改革主要應確立三個核心原則與目的。

首先是必須保障郵政普遍服務維持在規定的標準和水平以上，確保全港居民與企業在任何時間都能以可負擔的價格，獲得符合法定要求的基礎郵政服務，涵蓋收件、派遞、查詢與投訴等環節，並維持或優於監管機構所設定的服務質素門檻。目前香港在定價方面也完全由署長和行政長官會同行政會議決定。相比之下，內地定價依託中央政府定價目錄，由多部門共同制定。而在美國，價格調整須美國定價則須先經總統提名、參議院確認的USPS理事會批准，再交由郵政監管委員會（PRC）審查。借鑒國際實踐，香港在法制規範上仍有完善的空間，盲目改革或無法保障普遍服務。

其次須保障郵政特殊服務的通暢和安全，確保機要通信、政府公文、選舉事務信息等特殊服務，在極端情況下都能夠保持連續、可控與可追溯，並且符合保密與安全規範。美國、英國與內地均實施了嚴格的分級管理制度，內地更採取全流程管控制度，凸顯了香港完善機要通信法規的迫切性， 在推進改革時亦須審慎，避免因盲目改革而增加洩露風險。

最後是在確保普遍服務與特殊服務達標的前提下，積極追求服務提供的效率，降低單位服務成本，改善用戶體驗，確保其在科技應用與可持續性等方面不落後於國際同業。然而現行的《郵政署條例》與《郵政署規例》對此未提出明確要求。反觀新加坡的《Postal Services Act》已將提升郵政行業效率、經濟性、國際競爭力、緊跟國際標準與實踐、對外拓展以及聯絡合作等，納入郵政管理部門的功能與職責中，內地的《郵政普遍服務監督管理辦法》總則第六條亦明確支持郵政企業提升郵政網絡資源的使用效率，以上例子均為香港提供了制度參考。

確定了郵政服務的公共價值與改革目的後，本系列下部將介紹改革的具體方案。

作者葉文祺是團結香港基金副總裁兼公共政策研究院執行總監；作者余澤韋是團結香港基金研究員。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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