【預算案.觀點】「量入為出」具詮釋空間 陳茂波應勇於求變

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財政預算案宣布在即,林鄭月娥曾表示在上任特首後會展現理財新哲學,以「有創意」的方式理解《基本法》107條「量入為出」的規定。公眾期望今屆政府會增加公共開支比例,為民紓困。過去政府囿於公共開支不得超過本地生產總值20%的標準,少有推出恆常惠民政策,今年度的財政預算案在在是政府糾正錯誤的大好時機。

有政界中人預料,財政預算案將在薪俸稿及子女免稅額上加碼。(資料圖片)

《基本法》107條爭議大 20%標準緣何而起?

事實上,《基本法》107條的訂立過程不無爭議,觀乎歷史檔案,當時就有人反對就此立法,起草委員亦對條文字眼多番斟酌,最終起草委員沒有為「量入為出」畫上死線,保留了很大的詮釋空間。到底何謂「量入為出」,實在眾說紛紜,但一般官員都將公共開支訂為本地生產總值的20%,這規定可見諸於多份財政預算案,但是對於標準從何而來,有何理據,卻一直含糊不清。

《基本法》107條

香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。

追本溯源,夏鼎基於1976 – 77年度的財政預算案提出20%的準則,有鑑於當時的社福支出大增,夏鼎基認為政府要限制開支。但是隨着政府的開支屢屢超出標準,夏鼎基於1981 – 82年度的財政預算案宣布放棄20%的標準。及至彭勵治上場,他也曾表示不應為公共開支畫下死線。

但是在回歸過後,大部分財政司司長都對於20%的準則奉若圭臬。回歸過後香港面對金融風暴,政府要實施反經濟周期措施,公共開支一度介乎本地生產總值的21%-22%,到了梁錦松上任財政司司長後的第一份預算案,政府的開支更達本地生產總值的22.9%,他在當年的「中期預測」即提出在2006 – 07年度將開支回復到本地生產總值20%的水平,此後每年的財政預算案,均有提及開支不多於本地生產總值20%的標準。

現時香港「量入為出」的理財哲學,是源自以往英國政府要求殖民地自給自足。(資料圖片)

開支受限 基層權利遭受剝削

規限開支固無不可,但是政府必須提出充份理據,可惜的是,20%開支的標準既非《基本法》規定,背後也欠缺堅實理據。反之,這標準卻是為禍甚深,就像當年梁錦松為求達致所謂的開支標準,就曾於2003年削減 11.1% 綜援,令基層、社會弱勢陷入窘境。

申領綜援者乃社會最弱勢的一群,他們礙於種種限制,未能工作,政府理應為他們提供最低保障。但是開支標準卻令保障隨着經濟波動,變相威脅到基層的基本權利。縱然政府提早於2005-06年度回到20%的開支標準,但犧牲的卻是一眾貧苦大眾。

此外,20%的標準亦令官員不敢作出長遠規劃,就算錄得盈餘,也只「派糖」了事,難以解決社會問題。觀乎歷屆財政預算案,官員在推出福利政策時,往往強調不過是「一次性」福利,政府官員更加會在開支原則中強調應避免將支出恆常化。舉例來說,香港的教育開支佔本地生產總值比例長期低於先進國家水平,不多不少源於20%的「緊箍咒」。

可以說,就連提出標準的夏鼎基,也曾「今日的我打倒昨日的我」,官員仍然執迷於此,實不過是畫地自限。陳茂波在去年宣讀的財政預算案中,縱然也有提及20%的標準,但是該份預算案理論上是由曾俊華撰寫,實非陳茂波之過。及後任志剛提出政府開支不應限於本地生產總值20%,陳茂波表示同意,觀乎政府新聞網的「政府評論」,林鄭月娥在2016年更言「《基本法》160條條文中,你沒有理由要我每一條也同意,譬如第107條我不同意。」公眾期望今屆政府能夠打破20%的規限,甚至在預算案寫明該規限已成歷史。

維護基本法 應對新形勢 2016年8月12日

當然你說《基本法》160條條文中,你沒有理由要我每一條也同意,譬如第107條我不同意,甚麼叫量入為出?

任志剛撰文討論公共財政管理,引起了不少關注,政府官員亦有回應。(鍾偉德攝)

政府不應迷信基建 政策須直接惠民

但是增加開支同時,政府必須本乎公義,將資源有效分配。過去,政府相信所謂溢出效應,就是將大筆資源投放基建,期望能夠帶動經濟,間接惠及基層。但是政府近年大興土木,社會問題卻日趨嚴峻,貧富懸殊問題也無多大改善。我們固然不反對基建,但是這些基建必須為社會帶來結構性轉變,例如將部分中環的設施、企業轉移至新界地區,不然,政府倒不如將資源直接支援基層市民。

政府應多管齊下,根治社會積弊。正如「01觀點」多番指出,房委會在1988年開始自負盈虧,對社會影響深遠,基層的住屋權屢受剝削,甚至出現了領匯鬧劇,政府應該給予房委會恆常資助,修正問題。此外,政府更需增建公屋,降低公屋的入息、資產限制,讓更多市民可以入住公屋。在教育方面,政府更應實施資助大學免學費,減輕學債壓力。今屆政府在推出理財新哲學之餘,更需展現出政策新哲學,落實恆常惠民政策。



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