俄國修憲政府總辭 普京將再次轉任總理?

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政治學最核心是探討權力之課題。權力轉移及繼承,更是政治家以及政治學家一直抓破頭皮的問題。現年67歲的普京自1999年執掌俄羅斯,至今已有二十年,並一手一腳帶領國家擺脫蘇聯解體後一蹶不振之境地,再次躋身在國際舞台。然而這位列強皆要忌憚三分之風雲人物,亦不得不面對權力繼承及接班問題。普京周三(15日)發表國情咨文提出修憲公投,便被視為鋪路於2024年總統任期結束後掌權。同日總理梅德韋杰夫宣布政府內閣總辭,普京隨即提名原掌稅局、今年54歲的米舒斯金(Mikhail Mishustin)出任總理,顯然對政府新班子之佈局已有想法。

俄羅斯自蘇聯解體後,政制一直以跟美國相似的聯邦總統制運行。不過跟美國不同者,為俄羅斯總統以外同時設有總理及政府內閣,總統可以委任及撤換總理,較為接近台灣及法國之半總統制。跟美國相似,俄羅斯總統最多只可連任一屆。其傳統可追溯自美國開國總統華盛頓於1796年離別演說中宣布不角逐第三屆任期。

總統任期之規限

以華盛頓帶領美國贏得獨立戰爭之威望,其要一直連任下去當終身總統,甚或如拿破崙般進而稱帝都可謂易如反掌。然而華盛頓急流勇退,不僅開創了和平轉移權力之共和傳統,亦保存了得來不易之革命果實。及後此不成文兩任限期規定到了1940年羅斯福方打破。由於經濟大蕭條及二次大戰之內外因素,羅斯福總共當了四屆總統,並在最後任期中逝世。及後美國國會修憲,通過《第22修正案》將兩任限期成為成文法,羅斯福四屆總統從此成絕唱。

兩任限期制亦見於其他國家之政治體制。普京於1999年以總理身份接替辭職的葉利欽成為署理總統,並於翌年大選中首次當選總統,及後於2004年連任。由於俄羅斯憲法內的兩任限制,普京於2008年卸任後退居第二線,由其於擔任聖彼得堡副市長時一手提拔的梅德韋傑夫當上總統。梅德韋傑夫於任內修憲,將總統任期由四年改成六年,然後於一屆後再次跟普京「王車易位」,由普京再度披甲上陣於2012年再次當選總統,並於2018年成功連任。外界一直猜測2024年普京再次受兩任限期所限時,其將在俄國政治中擔當甚麼角色。去年秋天早有執政黨於國會杜馬內提出修憲可能,而普京亦早於去年12月有提及過。雖然修憲一事早有先兆,然而在任期尚有四年之時早早提出,仍然使不少觀察家感到意外。

普京執政20年:1999年8月,曾擔任前蘇聯國家安全委員會(KGB,即克格勃)特工、46歲的普京(Vladimir Putin)被任命為俄羅斯總理,從此開啟執政之路。圖為同年1月,普京與即將卸任的俄總統葉利欽(Boris Yeltsin)握手。(Getty Images)

議會制或掌國務院?

普京提出之修憲方案主要有三項:除了重申總統之兩任限制外,總統候選人須居住俄羅斯逾25年、從未持有外國護照或居留權;部份任命內閣、法官、國安人員之總統權力亦會轉移至杜馬;而本為諮詢機構之國務院,亦會有部份原本總統之權力。此方案令外界猜測,普京2024年後將以總理或國務院主席身份繼續執政。擴大杜馬及總理權力,可能是將現時總統制模式改為議會制,將總統權力虛位化,並將總理成為掌握實權之實質領袖。如此普京之民意授權便可來自五年一度之國會選舉,任期亦不受限。此於諸多民主政體亦運行良久,如英國首相亦可無限期連任,戴卓爾夫人贏過三次大選,執政逾11年;德國總理默克爾亦自2005年起執政,已執政14年;馬來西亞首相馬哈蒂爾亦曾於1981年起連續執政逾22年。

另外一途為把現時為諮詢機構之國務院實權化,而普京則執掌其主席之位,將內政移交至其總統繼承人,並繼續將外交及軍事權力抓住。此方法明顯參考了前蘇聯加盟共和國哈薩克總統納扎爾巴耶夫(Nursultan Nazarbayev)之做法。去年哈薩克爆發了罕見之反政府示威,自1990年脫離蘇聯獨立後便一直掌權近30年之納扎爾巴耶夫被迫下台,卻事先擴大其國家安全委員會權力,並自立為終身主席。若普京執掌國務院,可繞過選舉而執政,亦不需年事已高仍要以總理身份內政外交一腳踢,只需控制大局,並且在餘下時間培育接班人。如此看來,普京大有可能以國家安全委員會主席身份維持領導地位。

2020年1月15日,俄羅斯總統普京(左)在克里姆林宮會見梅德韋傑夫。(Reuters)

後普京時代能否和平?

不過普京之修憲方案始終未有啟示權力繼承此核心問題。有評論指出,克宮內部各個利益派系爭奪領導權。各方將敵對派系人物打倒、監禁、清洗,只是普京之威望仍可把暫時克宮內部之權鬥鎮下來,一旦普京之政治能量消退,各派鬥爭只會愈加激烈。綜觀俄國幾百年歷史,權力繼承及轉移多不甚平坦。有「恐怖的伊凡」之稱之首任俄國沙皇伊凡四世以權杖撃殺兒子,結果留里克王朝發生繼承危機,更觸發長達15年之政局動盪。其後不少沙皇亦於權力鬥爭中被殺,如彼得三世便懷疑是由其妻葉卡捷琳娜所殺,葉卡捷琳娜繼而成為女皇更被尊稱大帝。而彼得及葉卡捷琳娜之子保羅一世,亦懷疑被其子亞歷山大連同貴族發動政變篡位。直至羅曼諾夫皇朝被推翻,尼克拉斯二世全家被紅軍槍斃,蘇聯內部之權力繼承鬥爭更加血腥殘酷。列寧死後,托洛茨基於跟史太林鬥爭中失敗而逃至墨西哥,依然被蘇聯特務以破冰斧斬死。及後眾多蘇聯領導人赫魯曉夫、布里茲涅夫、戈爾巴喬夫皆要經過一連串黨內鬥爭才得以掌大權。

在此背景之下,年方六十有七的普京雖仍風華正茂,但無論在公在私,除了延續其自身政治權力之外,對於俄國之長期政局穩定,亦要部署接班,培育繼承人。一套政體及繼承制度,行之有效可以安國興邦,反之則禍國殃民,此亦為普京今次修憲必須擁有的視野和深度。有別於2008年由議會通過修憲,普京表示今次「有必要由全國公民就整個修憲方案投票」,意味俄羅斯人民將以公投決定國家政制之未來。新制之優劣,可料將會有更多討論。



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