胡恩威專欄｜奇妙的揭發者

目前，郵政署、機電署等五個政府部門仍舊以「營運基金」的模式運作。營運基金源自1990年代的改革，意在促使部門提升效率、改善服務質素，並減輕納稅人的負擔。然而，在實際運作中，整個制度設計的深層缺陷逐漸顯現。時至今日，唯有徹底地「拆牆鬆綁」，才能讓營運基金制度真正地走向重生。

營運基金源自增效改革

要理解機電工程署與郵政署今日的處境，我們必須先回到多年前的制度起點。營運基金（Trading Fund）這個模式，香港政府是在1990年代初期開始推行的。當時，全球公共行政改革浪潮洶湧，新公共管理學說主張將商業管理思維引入公營部門，強調效率、績效與顧客導向。香港政府認為，部分提供商業性質服務的政府部門，如果仍然受制於傳統公務員體制的年度撥款模式——即每年向立法會申請撥款，未用盡的款項年底須交還庫房——便會缺乏成本控制意識，也欠缺提升效率的誘因。

對此，立法會在1993年通過《營運基金條例》（香港法例第430章），為政府部門轉型為營運基金提供了法律框架。根據這條條例，符合資格的政府部門可以經立法會決議通過，脫離政府一般收入賬目，轉為以「營運基金」模式運作。轉為營運基金後，部門仍然屬於政府架構的一部分，公務員身份不變，但財政上則自負盈虧，可以保留收入、累積盈餘，也必須承擔虧損。理論上，營運基金要像私人企業一樣，以商業原則經營，按服務成本釐定收費，並須達到庫務署署長與相關決策局局長共同訂定的財務目標，包括按固定資產平均淨值計算的回報率。

第一個吃螃蟹的，是1993年轉制的公司註冊處和土地註冊處（當時稱為田土註冊處）。隨後，電訊管理局（1995年，後與廣播事務管理局合併成為通訊事務管理局）、郵政署（1995年）、機電工程署（1996年）等相繼加入。政府當初推動營運基金，背後的理由是很清楚的：透過財政自主與商業運作，促使部門提升效率、改善服務質素，並減輕納稅人的負擔。而負責監督營運基金整體政策框架的，主要是庫務署與相關決策局，各營運基金的總經理（通常是部門首長）則須每年提交周年報告，交代財務與服務表現。

然而，這個良好的初衷，經過多年的實際運作，卻呈現出一幅落差極大的圖景。有些營運基金看似成功，有些則傷痕累累，背後折射出的，是整個制度設計的深層缺陷。

不同命運暴露制度問題

這五個部門各有不同的服務對象與市場處境，但都面對同一個根本問題：營運基金這頂帽子，戴了這麼多年，是否依然合身？若把機電工程署的「成功」與郵政署的「窘迫」並排而觀，便會發現一個極為荒謬的真相。

機電署的安然無恙，並非源於它更懂經營、更具效率。它扮演着一個深刻分裂的雙重角色：既是機電政策的制定者，又是政府建築內幾乎所有機電服務的提供者。從康文署舞台的燈光電箱，到全港政府場地的冷氣系統、電工更換，只要關乎機與電，就必然要經過它的手。這就像一場足球賽，機電署既是訂定球例的足總，又是落場比賽的球隊，甚至連球證都是它的人。它規定政府建築物內冷氣的溫度標準，然後自己承辦相關工程；它制定綠色能源的指引，然後自己成為最大執行者。香港的冷氣之所以冷得近乎霸道，正是因為在這種「球員兼裁判」的構造裏，能源成本的壓力可以輕易地轉嫁給最終埋單的部門。

聽聞在一些政府場地，比如博物館的展櫃，換一盞普通的燈，報價竟然可以高達一千多元；而且往往有三、四個員工一起到場——一個人換燈，其餘的人彷彿在進行某種沉默的觀摩儀式。這便是一樁極度濃縮的寓言：當服務的提供者同時也是價格的制定者，那麼「成本」這個概念，便會奇妙地膨脹成一個無人能夠拆解的謎團。一千多元換一個燈泡，在私人市場或許足夠換上十盞。這就是機電署營運基金「成功」的秘密。這座龐大機器的潤滑劑，不是效率，而是從其他部門預算中穩定抽取的、不為人注意的養料。

這種收費的透明度如何？政府有向公眾清楚交代過，機電署每年為各部門提供各項服務的平均收費標準嗎？有沒有一份簡單的藍圖，讓市民和立法會可以逐年比較？

相較之下，郵政署的處境則赤裸、脆弱得多。儘管它在某些郵務上仍有法定專營權，但面對電郵、電子賬單和速遞公司的圍剿，它終究是暴露在部分競爭之下。當信件數目斷崖式下跌，開源又處處碰壁，營運基金那套「自負盈虧」的邏輯便立即顯得殘酷。它無法像機電署那樣，擁有一個可以穩定開出天價賬單的政府內部市場。因此，把問題歸結為「郵政署效率低」，是一種懶惰的誤診；真正要追問的，是整個香港政府部門分工與分類的總體性困局。

公營機構普遍角色模糊

這個困局，絕不止於郵政與機電。試看建築署，它同樣在一定程度上壟斷了大部分政府建築項目的設計、施工與監管。大大小小的工程，從概念到落成，都離不開它的掌心。這直接造成香港工程費用的高昂，也使得本地中小型建築及工程公司長久只能在狹縫裏喘息。政府的工程被少數大型承建商分食，預算與最終造價之間總是隔着一層官僚體制的厚重帷幕，形成某種難以拆解的「昂貴」。所謂的「拆牆鬆綁」，喊了多年，牆依然是牆。

再把目光放遠一點，看看香港電台。港台作為公營廣播機構，定位本應是發揮公共廣播的使命：提供優質新聞、推動社會思辨、創造文化產值。然而，在現行政府部門的框架內，港台由高級政務官領導，在行政安全的半徑內謹慎移動，漸漸變成了一塊溫吞的「壁報板」。有人形容它「失去了任何公營廣播影響社會、創造文創產值的能力」，這說法或許尖刻，卻也不無道理。

事實上，港台的改革並非沒有討論過。多年前，政府曾成立一個檢討公營廣播的委員會，探討將香港電台「公司化」（corporatisation）的可行性，使其脫離政府架構，成為一家獨立的公共廣播公司。筆者本人亦曾參與該委員會的討論。當時委員會的思路是：港台如果繼續囿於政府部門的人事、財政與採購規條，便很難在內容製作、人才吸納與市場拓展上與時代競爭。公司化之後，港台可以有更大的管理靈活性，可以制定更進取的節目策略，甚至開拓商業收入來源，以支撐其公共廣播使命。

這個思路，放在今天的語境下更顯重要。國家「十四五」規劃明確支持香港發展成為中外文化藝術交流中心，「文化出海」成為香港可以大有作為的領域。香港電台擁有龐大的聲音與影像檔案庫、專業的製作團隊，以及多年累積的公信力，如果能夠透過公司化改革，釋放其創意與商業潛能，大可以成為推動香港文創產業、對外傳播香港文化故事的重要平台。可惜，這個討論多年來只聽樓梯響，不見人下來。港台至今仍在公務員體制的框架內，資源被閒置，影響力被消耗。這何嘗不是另一種營運基金的變奏？港台的掙扎，同樣是定位不清、角色模糊的悲劇：到底是一個政府部門，還是一個公共廣播機構？如果只是前者，那它的創意功能便注定枯萎。

拆牆鬆綁讓陽光照進黑箱

營運基金這個模式，本身並非壞主意。它試圖在公營體制內注入企業的血液，是富有想象力的設計。但多年過去，它需要的不再是小修小補，而是思路上的徹底復盤與二次改革。真正的焦點不在於是否要抹去營運基金，而是它應如何演進，如何被陽光曬一曬。

第一，拆解「裁判兼球員」的角色衝突。以機電工程署為例，大刀闊斧的改革應將政策制定與服務提供徹底分拆。政策制定的部分，可回歸至一個純粹的規管與政策部門，負責訂立安全、節能、環保等標準；而提供機電服務的部分，則應真正成為一家「政府企業」，甚至逐步開放政府內部機電服務的市場競爭，讓私人市場也能競投項目。這樣一來，價格與服務質素才有了真正的尺子。同樣，建築署的角色也必須重新界定：是否應退後一步，回歸作為公營項目的裁判與標準監督者，而把更多設計、施工的執行角色釋放給市場，讓中小企有較公平的參與機會？

第二，強制建立透明的收費藍圖。政府必須強制機電署每年公佈詳盡的服務收費藍圖，逐項列出各項常設服務的標準工時與標準收費，並與私人市場同類工程進行公開比照。是什麼樣的技術難度、安全標準或材料成本支撐這些數字？當每一筆收費都能被公眾與媒體放在陽光下檢驗，那荒謬景象才會自然消失，冷氣不再愈吹愈冷而無人在意。

第三，為每個營運基金制定五年計劃。每個營運基金都需要一套清晰的「五年計劃」，包含具體的財務指標、社會效益評估、服務對象調查與改革路線圖。營運基金不能像個沒人監管的半吊子公司，它要麼乾脆變回政府部門，由政府全資撥付，清清楚楚；要麼就成為有積極進取角色的「政府企業」，有勇氣去賺錢，也有膽量接受市場的打磨與公眾的問責。

第四，重新想像郵政署的企業化未來。單靠注資只能吊命。郵政署的改革，反而更貼近一個真正的企業化命題：在基本郵務外，能否利用現有網絡，徹底轉向多元化的生活物流、電子政務終端、銀發金融服務，甚至結合文創去做社區連結？

第五，重啓香港電台的公司化改革。港台的公司化討論不應再擱置。「十四五」規劃賦予香港的文化定位，是一扇難得的機遇之窗。將港台轉型為一家獨立公營廣播公司，賦予其人事、財政與製作的靈活性，讓它有能力和誘因去開拓市場、製作具影響力的內容，服務香港本地社群之余，也面向大灣區以至國際社會，這才是善用公營廣播的應有之義。

營運基金制度需要重生

這篇文章最想刺破的，正是那種被行政壟斷所保護、以黑箱收費維持的寧靜。當我們為郵政署那45億元議論紛紛的時候，眼光不能只停留在它可見的賬本上。機電署那「安靜的成功」，以及它那看似瑣碎、實則驚人昂貴的換燈泡賬單，其實更值得深究與警惕。還有公司註冊處、土地註冊處、通訊辦——每一個營運基金，都應該被放在同一把尺子下重新量度。更有港台這種明明不屬於營運基金、卻同樣受困於公務員體制的文化機構，它們的潛力被制度所困，是香港整體競爭力的損失。

營運基金制度走到今天，需要的不是毀滅，而是重生。拆牆鬆綁，不應只是一個口號，更應是每個五年計劃裏，敢於在白紙黑字上勾勒的新界線。市民感受到的，將是一種更誠實、更健康的公共溫度。

作者胡恩威是全國港澳研究會會員，江蘇省政協委員，進念．二十面體聯合藝術總監暨行政總裁。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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