馮志豪教授專欄

扶貧委員會早前發表《香港精準扶貧成果報告》，把政策重點更清楚地轉向以需要為本、以高風險群組為焦點的介入模式，集中識別劏房戶、單親家庭，以及獨居或雙老長者三大目標群組。由單一經濟指標走向較多面向的扶助框架，無疑是香港扶貧政策的一個重要轉變。不過，當社會目光集中於如何改善上述群組的物質條件與居住環境時，還有一個同樣長期承受高壓、卻經常處於公共政策視野之外的群體，不應再被忽略，那就是照顧者。

照顧者支援應被視為公共投資

近年香港接連發生涉及雙老家庭、隱蔽長者及高壓照顧者的家庭悲劇，問題不只在於資源是否存在，更在於制度能否及早辨識、及早介入。換言之，照顧者支援的短板，未必純粹是供應不足，也在於現行制度在微觀識別、跨部門協調，以及危機出現前的主動接觸方面，仍然存在空隙。若報告所代表的是一種較貼近真實處境的扶貧思路，那麼這套思路便不應止於個別項目，而應進一步延伸至照顧者政策。要走出悲劇不斷重演的循環，照顧者支援便不能再停留於零碎補救，而必須朝制度化、社區化和主動介入的方向推進。

要建立真正可靠的照顧者安全網，首先要重新審視香港現行支援模式的根本限制。長期以來，不少照顧者服務仍以主動申請為基本模式。無論是照顧者津貼、暫託服務，還是情緒支援與輔導，大多要由當事人主動向社會福利署、服務單位或非政府機構求助。

這種模式在行政上較容易操作，但在現實中卻往往錯過最需要幫助的一群人。真正高風險的照顧者，很多本身已經年老、孤立，或者長期處於精神與體力透支的邊緣。對他們而言，主動求助從來不是理所當然的事。資訊不足、社交孤立、照顧壓力過重，甚至數碼障礙，都足以令他們無法跨出求助的一步。結果是，制度愈依賴當事人自己上門，最危急的個案反而愈容易被忽略。

因此，照顧者政策不能只停留於補底式的福利思維，而應視為對家庭功能和社區承托能力的公共投資。照顧者並非單純的受助者，他們本身就是支撐家庭運作的重要力量。若支援不足，不單影響個人健康，也會增加醫療、院舍和家庭危機的整體社會成本。從這個角度看，政策方向便應由被動審批逐步轉向主動識別與及早介入。制度的角色不應只是等待申請，而是要在照顧者走向崩潰之前，及早提供喘息空間、情緒支援和社會連結。

建立大數據與社區網絡雙軌機制

近年政府逐步提升行政數據的整合能力，透過房屋、福利和醫療等資料，識別高風險住戶和脆弱群組。這種做法有其價值，因為它有助宏觀掌握風險分布，亦能協助資源配置更有方向。

但照顧者風險有一個特點，就是高度動態，而且往往會在短時間內急劇惡化。一名原本勉強支撐的照顧者，可能因為一次跌倒、一次住院，甚至一次情緒崩潰，便迅速由尚可應付轉為完全失守。這些變化未必能及時反映在行政數據之中。數據可以幫助政府看見輪廓，卻未必能捕捉生活現場的細微變化。同樣值得警惕的是，若精準過分依賴行政標籤，也可能變成另一種排除機制。現實中，不少家庭並不完全符合某一類別的官方定義，卻同樣面對沉重照顧壓力。若制度過分依賴既定門檻與分類，便很容易把真正處於危機邊緣的人排除在外。

因此，照顧者支援的下一步，不應只是更精細的數據分析，而是建立一套大數據識別與社區前線接觸並行的雙軌機制。前者負責掌握全港及各區風險分布，後者則依靠熟悉社區的前線力量，及早辨認那些尚未進入正式名冊但其實已經相當危急的個案。

這意味地區非政府機構、社區照顧服務、不同單位的社工，以至近年逐步成形的地區關愛隊網絡，都可以納入更系統的社區守門人機制。政府亦可與大專及研究機構合作，設計一套簡化而實用的照顧者脆弱程度評估工具，讓前線人員在探訪、接觸和活動中作初步識別，並按風險程度轉介和跟進。真正有效的制度，不是等危機發生後才回頭檢討，而是能夠在危機形成之前，建立預警與承接。

以彈性應急支援接住高危個案

即使及早找出高風險照顧者，若前線手上沒有足夠工具，識別本身也未必能轉化成有效支援。這正是目前制度的另一個關鍵問題。

現時已經有暫託、日間照顧或緊急住宿服務，仍受制於輪候、審批程序與名額限制。對一名已接近崩潰的照顧者來說，制度若只能回答「先申請、再等候」，實際上往往已錯過最需要介入的時刻。雖然本港目前已設有24小時照顧者支援專線，並提供個案跟進，但熱線的轉介機制最終仍須對接既有常規服務，往往難以即時繞過緊絀的宿位安排。危機不會按照行政時間表發生，制度卻往往仍按行政節奏運作。

要改善這一點，我們需要思考在常規服務之外，建立較具彈性的地區應急支援機制。政府應在各區預留可快速啟動的短期暫託資源，並試行前線授權思維，容許具經驗的前線專業人員在一定規範下作出判斷，為高危個案提供數天至一星期不等的緊急喘息安排。這類安排可以與區內安老服務、日間護理單位或相關照顧設施建立協作網絡，作為常規制度之外的快速承接渠道。

這裏的重點不是放棄監管，而是承認前線專業判斷的價值。若制度要真正具備韌性，便不能只有劃一標準，也要容許在清晰問責框架下保留必要的專業判斷。否則，即使前線看見危機，體制也未必有能力即時接住個案。

照顧者支援也是城市規劃問題

若再往前一步看，照顧者支援其實不只是社福政策問題，也與城市規劃和社區設施配置密切相關。

近年政策討論常提到非現金福利和公共資源投放，但公共資源的存在，不必然等同市民能夠實際使用。對照顧者而言，最關鍵的往往不是一項資源在帳面上是否存在，而是它是否在可達距離之內、能否及時取得、周邊有否配套支援。

香港過去不少新發展區和公共屋邨，在規劃上往往先處理住屋供應，社福及照顧設施則相對滯後。結果是，居民雖然遷入了新屋邨，但社區支援網絡卻未及成形，照顧壓力反而在入住初期集中浮現。這種先入住、後補配套的模式，對高風險家庭尤其不利。

因此，特區政府應主動修訂《香港規劃標準與準則》，未來的公共屋邨和大型新發展區，尤其是北部都會區等長遠規劃藍圖，應更早把照顧者支援空間直接納入規劃本身，成為法定基本標配設施。這些基礎設施包含社區客廳、日間暫托服務、短期照顧服務，以及可供跨專業協作的服務據點。這些不應再被視為次要的附屬設施，而應被理解為人口老化社會中的基本社區基建。若我們要認真回應照顧危機，便不能只在悲劇發生後增加個別服務名額，而要在城市設計層面，讓支援網絡與居民生活空間同步生成。

政策成效不能流於短期數字

報告收錄了不少真人真事的文字個案，這些故事有助公眾理解政策如何影響具體人生，也讓政策論述不致停留於抽象數字。然而，若從政策研究的角度看，個案敘事與長期制度成效始終屬於不同層次的證據。

一項服務滿意度高、參與人數多，當然值得肯定，但這並不自動等於政策已有效減低結構性風險，也不代表家庭抗逆力已真正提升。若要判斷政策是否能防止照顧者再次跌入危機，關鍵仍在於長期追蹤。

因此，政府若要進一步提升照顧者政策的說服力與公信力，便應建立更有系統的長期評估機制與動態追蹤機制。對曾接受重點扶助、緊急暫託或高風險跟進服務的家庭，應考慮進行三年至五年的中長期追蹤，觀察其在服務結束後數年內的生活變化，當中包括照顧者精神健康、家庭功能、就業穩定性、住屋狀況，以及兒童和青少年的發展軌跡。

只有當政策能夠提供這類較長時間跨度的實證數據，我們才較有基礎判斷，相關介入究竟只是暫時紓緩壓力，還是真正提升了家庭的承受能力，進而減少了悲劇重演的風險。

精準扶貧要走向以人為本

《香港精準扶貧成果報告》值得重視之處，不只在於新增了多少措施，更在於它反映出香港政策思維的一種轉向，那是由單靠收入界定需要，逐步走向較貼近真實處境的識別方式。這一步是必要的，也是正面的。

但若要把這種轉向真正落實，便不能停留於概念層面。照顧者支援的下一步，不只是資源投放得更準，而是制度能否更早看見、更快回應、更有彈性地承接。從社區守門、前線授權、暫託支援，到規劃預留空間與長期成效評估，這些都不只是技術細節，而是香港能否建立一個真正有效社會安全網的關鍵。

說到底，照顧者政策的核心，不節是福利分配問題，更是我們如何理解脆弱、風險與社會責任。若制度始終要等到家庭走到臨界點才介入，悲劇便只會以不同形式重複出現。相反，若香港願意把照顧者支援視為社區基建與公共治理的一部分，那麼精準扶貧才有可能擺脫政策口號，走向有以人為本、也有能力防止悲劇的制度實踐。

作者馮志豪教授是香港能仁專上學院協理副校長。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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