揚言自得｜楊志剛專欄

公務員事務局將於10月開始實行「優化」的公務員評核制度。新制度的指導原則是：公務員的工作表現評級，應合乎「極端者少、居中者多的自然且常態的評級分布模式」（亦即俗稱的「鐘型」分布模式）。該局並按此原則，為公務員表現的六級制，定下「指導性評級百分比分布」，獲最高評級的不多於10%、最低評級的三級合計不少於10%。政策文件寫明：「部門首長/職系首長須留意 『指導性評級分布』實乃常態，例外者須有充分理據支持。」

公務員評核「常態分布」的統計盲點

這制度本身的理據，值得商榷。

統計學上的「常態分布」概念，是適用於受大量自然及隨機因素影響的現象，例如全港人口的身高、或智商，都會按照「極端者少、居中者多」的「常態」分布。但公務員的工作表現，絕非「自然而隨機現象」，而是經過嚴格的招聘篩選、培訓、上級督導、工作評核、經驗提升、績效管理、和賞罰制度下有系統、有目標地塑造出來的成果，絕非「隨機現象」，故此沒有理論或統計學依據，認為公務員工作表現應該以常態分布為預設模式。

除非，全體公務員是從全港適齡人口中隨機抽樣出來、並隨機分派到不同崗位。這樣，工作表現才有可能呈常態分布。但公務員事務局在政策文件卻寫明：「從統計學而言，對於具備一定規模的員工群組如個別的公務員職系來說，其成員的工作表現評級分布一般為極端者少、居中者多的分布模式。嚴重偏離此模式會引發對工作表現評核真實性的質疑。」

稱職才是真正的「常態」

局方的假設站不住腳，因為公務員工作表現不是統計先決，而是管理結果。公務員績效管理制度越成功，工作表現便越集中於高水平；管理失效，低表現者便越多。因此，工作表現本身就是管理制度要求改變的一項變數，而不是先決要服從局長大筆一揮的「拉Curve」曲線。

例如各職系公務員中，有不少是需大學學位才能入職的工種，如行政主任職級、政務職級、社工、教師等。亦有不少是專業職級，如政府醫生、工程師。他們絕大部分畢業於「全球100強」大學，未入職前已是優秀。他們要從眾多的合資格申請人中脫穎而出，例如行政主任職級，約180名申請人中只得一名獲聘用；政務職級更是逾300名中挑一。過關斬將成為公務員後，需要持續接受監督、績效管理、賞罰制度。他們絕大部分稱職，才是「常態」。

強行「拉Curve」預設有人「必須不達標」

但在新制度下，公務員雖然合乎客觀的「稱職」要求，但在「拉 curve」前提下，最少10%（另加5%緩衝） 要被評級為四級或以下，被貼上需要「改善」的標籤，並且接受暫停增薪點的懲處。不是因為他們不達標，而是因為這個制度預設了有人「必須不達標」。而這個預設，是基於「常態分布」的錯誤前設。

這樣制度下，部門領導不論如何努力、整個團隊不論如何士氣高昂克盡職守，但年度評核卻要與閒閒散散部門的團隊服從同一個評級分布比例。這對公務員士氣有何影響？

對於少部份失職失責的公務員，這個「拉curve」制度，同樣不能解決問題。例如房屋局轄下的獨立審查組（ICU）， 在宏福閣大火的聆訊中，被獨立委員會代表律師於總結陳詞中點名有「系統性和多方面」失職。ICU員工數目達330多名，等同小型的「處級」政府部門，居然可以出現「系統性和多方面」的嚴重失職。ICU團隊中失職失責何止10%？ 常態分布作為前設目標，既可冤枉優秀團隊，亦可淡化失效部門。

評核應以客觀指標與外部校準為本

公務員評核制應提出的問題是：「這位公務員是否達標？」，而非「如何把公務員的評級分布，搞得合乎局長的拉Curve」。兩者不能同時成為第一原則。

這亦解釋為何其他先進經濟體，包括香港師承的英國公務員制度，強調的不是要合乎預設的評級分布比例，而是按照客觀指標，實事求是作出評核，然後「校準」。亦即按照不同職系的不同入職門檻和工作性質，設定相關的客觀指標。

例如ICU的指標，與教師的指標、行政職級的指標等，自是不同。各部門按特定客觀指標評核公務員的表現，然後引入政府外部的人才管理專家，根據不同部門的不同入職要求和管理素質等因素，來審視評級分布是否合理，是否需要調校。

全閉環管理體制導致固化思維盲區

公務員團隊是香港行政主導的骨幹。有效的評核制度，是完善公務員體制的基礎。特首於2022年首份施政報告便提出要強化公務員賞罰制度。但評核失效，如何賞罰？直到今天，幾經擾攘出來的「優化」評核制度，卻邏輯混亂。

能出任公務員事務局長，是萬中挑一的人才，為何如此尖端人才會混亂了評核制的邏輯？主要原因是香港「全閉環式」的管理體制。回歸以來，由特首到所有司長和局長，都曾經由非公務員出任，以引入新思維。但公務員事務局是例外，局長永遠是由公務員出任。另一例外，是其他局長若被免任，便須離職；公務員事務局長即使被免任，仍然保留D8公務員身份，政府須提供其他職位例如常秘。公務員事務局長，是最「冇有怕」的高官。

公務員事務局長應讓體制外人才出任

此外，所有其他局長都與相應的業界保持緊密聯繫，聽取體制外各方意見。公務員事務局除了薪俸事項外，沒有其他事宜要與業界諮詢。間中需要諮詢的公務員敍用委員會，主席永遠是由退休高級公務員出任。而真正主導公務員事務的權威，是《公務員事務規例》，厚厚的一大本是《保密文件》級別，連立法會議員亦未能得窺。故此公務員事務局，是「全閉環、內循環」的政策局，這決定了局長的思維模式。局長從未離開過這個系統，無法從外部視野審視這個系統。

香港公務員體制需要創新，以追貼新時代的需要。但公務員事務局的固化思維，令公務員評核制、責任制等基本優化措施都舉步維艱，奢談什麼體制創新？公務員事務局長一職，最不應該由公務員出任，亦最需要引入新思維。香港作為國際人才集散高地，匯聚了不少人力資源專才，可以勝任此職，然後由熟悉公務員體制的常務秘書長輔助，自能交出特首和全港市民期盼的公務員體制創新。否則，公務員的士氣、問責、和制度的公信力，都將會為這場「拉Curve」實驗而付出代價。

作者楊志剛是香港浸會大學前協理副校長，中文大學前專業應用教授。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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