揚言自得｜何時問責？
港人對「問責」的執着，刻在骨子裏。公職人員個人失德、失職，都要問責，包括前特首、前司局長、議員。純粹因工作關係而問責而下台的局長，早年有葉劉淑儀、楊永強、曾德成等；近期有法官。唯獨高級公務員例外，鮮有人因工作表現而被問責免職。「非問責制」的高級公務員，是香港「無需問責」的異類。他們何時才需問責？
問責不到底
市民難釋懷
問責如不到底，會造成莫大傷痛。14年前導致39人死亡的南丫海難，因為「問責不到底」而使死者家屬不斷爭取召開死因裁判庭，經歷10多年奔走煎熬，直至去年才開庭。家人枉死、倖存者在悲痛中還要奔波煎熬10多年，是嚴重的第二次傷害。原因很樸素：問責如不到底，生者不能釋懷，因為他們內心總是感到逝者未能安息。
大埔宏福苑大火使168人枉死。對涉事的公務員如何追責？如何讓生者釋懷、逝者安息？房屋局的獨立審查組（ICU），被獨立委員會點名直斥：「存在多方面和系統性的失職，導致災難性的後果。」按政府架構，ICU直接隸屬房屋局常任秘書長。ICU犯了災難性的失職，負有直接監督責任的常秘如何問責，全港拭目以待。
問責局長制定政策，負政治責任。負責執行的常秘將政治決策轉化為行政安排，並負上行政責任。以「垃圾徵費」為例，政策目標獲港人認同，在立法會近全票通過後，執行時卻問題頻出，兩度押後、三年折騰，然後無限期擱置，卻無人問責。又例如「公共交通安全帶」，政策目標是保障乘客安全，獲市民認同，但推行五天後便狼狽叫停，成為另一新政鬧劇。兩次都是政策原意利民，執行卻擾民，全港齊折騰，但無人問責。唯一後果是局長出來尷尬叫停，負責執行的高層公務員卻全程隱身，彷彿一切與他們無關。
特首雷聲大
局長雨點小
政策爛尾，是政策方向錯了，還是執行崩了？誰要為此問責？真正有效的「責任制」需要回答這些基本問題。特首李家超武將出身，問責意識鮮明。他早於去年6月，便以雷霆萬鈞的聲勢，提出要建立「高級公務員責任制」。五個月後，大埔宏福苑發生奪命火災，他第一時間表明一定「追責到底」。
先有特首要設立問責制、後有大埔火災使全港要求問責。這是「不要浪費這場危機」的教科書式範例，是公務員事務局局長大顯身手、大刀闊斧強力提升公務員問責制度的歷史機遇。特首原本要求的是「高級公務員」責任制，顧名思義，理應適用於全港約1,400 名「首長級公務員」，由入門級的D1至常秘級的D8。但局長卻把責任制的覆蓋面，由所有屬於首長「職級」的官員，改為只是出任部門首長「職位」的官員。
這個毫不起眼的微調，實際是一刀砍掉九成覆蓋面。因為全港1,400首長級公務員中，只有約10%出任「部門首長」的職位，包括各部門的「署 / 處長」和其副手。其餘90%大部分在政策局工作，包括常任秘書長、副秘書長、首席助理秘書長等。他們屬首長「職級」，但出任的並非「部門首長」的「職位」。
刑不上常秘
逾千人免責
然後局長在政策文件說：「常任秘書長非常少牽涉部門前線的日常管理，所以部門首長責任制裏『部門首長』的定義不包括常任秘書。」但「免疫」的不只是常秘，而是整個常秘團隊，包括副秘書長和首席助理秘書長，他們同樣並非「部門首長」，他們同樣不涉及前線部門的「日常管理」，於是他們亦免疫於新的責任制。
新聞界和立法會議員林琳均有各盡其職，追問是否「刑不上常秘」。局長的回應含糊其詞：「兩級調查機制的調查對象涵蓋有關的所有人員，如常任秘書長牽涉其中，也會包括在內。」但「可以被調查」與「屬於責任制」是兩回事。局長拒絕確認責任制包括常秘，並白紙黑字辯解：「公務員向來要為其工作績效問責，所有公務員不論職級均按公務員工作表現管理機制處理。」
回顧特首去年要設立責任制時，局長就第一時間表示「責任制並非新事物」。局長說到做到。新的責任制，真正新增的只是出事之後的調查機制。至於如何問責，仍然是沿用舊一套的「公務員工作表現管理機制」。
元素三缺二
港英後遺症
一套完整的責任制，應包含三大範疇。第一：事先清楚界定責任，例如局長的政治問責和高級公務員的行政問責如何清楚釐定？不同職位高官的特定「責任清單」為何？第二：設立有效的監督系統，確保公務員盡職盡責。第三：出事後，有完整和透明的追責系統。
這三大範疇，「定責、督責、追責」環環相扣，才是完整的責任制。但局長制定的責任制，只處理了最後一環：事後追責的「兩級調查機制」。
而這套「調查機制」亦迴避了一項重要元素：透明和公開。以「南丫海難」為例，除了因觸犯刑事法而被法庭判刑的官員外，其他失職而被紀律處分的公務員分別受到什麼紀律懲處？是免職？降級？降薪？口頭警告？政府一律拒絕透露。
近期的如政府物流署買錯「冒牌水」事件。涉事的失職公務員，受到什麼紀律懲處，公眾同樣一無所知。唯一知道的，是撤回頒發銀紫荊星章給時任物流署署長陳嘉信。局長還要加上一句：「撤回勳章不是懲罰，而是撤回獎勵。」多年來政府一直以「私隱」和「紀律懲處是公務員內部事宜」為理由，令公務員問責成為「黑箱作業」。
「紀律懲處是內部事宜」——這是港英政府遺留下來的荒謬藉口。當時的高級公務員，大部分全是英國來的。他們設計的制度，就是自我保護。新時代的公務員問責，例如新加坡和澳洲的問責制，都是在「個人私隱」和「公開問責」之間取得平衡，在不公佈涉事官員姓名下，盡量公開問責的資料，包括涉事人員的職級、如何失職失責、接受何種懲處等。亦即姓名可以保密，問責不能保密。國內的問責，則更為進取，直接公布被問責人員的姓名和相關資料。香港最新鮮出爐的問責制，竟然落後於其他地區已實行多年的問責制。
期望新局長
全覆蓋問責
回到ICU的災難式失責或「交通安全帶」的行政問責，可以有不同境況。
情境一：常秘能力不逮，如換了一個「更打得」的常秘，火災或不會發生，「安全帶」制度或已妥善落實。這涉及常秘的能力問題。
情景二：常秘預判不到會出事，或常秘的下屬蓄意隱瞞，令常秘不知真相。那引伸出來的問題就是：常秘獲納稅人支付30多萬元月薪另加福利，公眾有合理預期常秘「身在其位，理應知道」，於是要問責。但若「真的不知，但理應知道」便需問責，那不斷向責任鏈上方追責的終點在何？
情景三：常秘早已預判政策難以落實，但本着「局長要推便推」的心態，依足章程，做足風險管控，確保在執行過程自己不犯任何行政失誤，所有行政安排有根有據。這是官僚體系典型的「行政自保」。有了這份自保，垃圾收費爛尾如要問責的，只能是局長。這涉及公務員文化。
全新的問責制，就目前公開的資訊來看，暫時無助我們解答以上及其它不同情景。因為問責制已被砍成調查機制。大埔火災後，特首表明一定追責到底，相信任何責任人都難以避責，包括獨立委員會沒有點名但過去十年不作為而讓「圍標」坐大的競爭委員會。但一場大火的追責到底，不等同一套有效的問責制度。香港需要的，是特首起初提出的，包含「定責—督責—追責」的全覆蓋式高級公務員責任制。這套制度，我們唯有期待將來有一位更有視野有擔當的局長，為香港優秀的公務員隊伍帶來新時代的制度創新。
作者楊志剛是香港浸會大學前協理副校長，中文大學前專業應用教授。
文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。
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