團結香港基金｜葉文祺、余澤韋

香港郵政要擺脫困局，不但要跳出「自負盈虧」的舊思維，並明確其承擔普遍服務與特殊服務的公共價值與改革目標，關鍵更在於如何設計切實可行的制度安排，為香港尋找一條兼顧公共利益與運營效率的現代化路徑。

探尋企業化與政府控制的平衡

在運營模式與股權結構的第一個維度上，運營模式方面，全球普遍面臨「政府直接營運」或「政府監管及企業化營運」的抉擇；而股權結構則面對私有化的抉擇。純粹由政府部門直接提供最能直接保障服務的連續性，在面臨危機時也最易於調度，但其代價往往是效率與創新激勵弱、成本剛性高，易受財政與人事制度束縛，長期可能在科技與綠色轉型上落後於同業。

相反，採取企業化加政府發牌監管的模式，雖然有利於降本增效與靈活應用科技，但若監管不足或缺乏適當的補貼機制，便容易出現縮減網點、降低派遞頻次或調高郵資的情況，從而損害普遍服務。在股權方面，完全私有化雖然能夠提升效率與競爭力，但也存在顯著的「撇脂」風險，或導致普遍服務水平下降。例如在英國，監管機構Ofcom自2020年以來基於Royal Mail的普郵服務水平已開展了七次調查並罰款三次。對此，政府獨資能保證郵政服務不被商業利益犧牲，但市場紀律相對較弱。

筆者建議香港應採取企業化加政府發牌監管、以及政府控股加部分公眾持股的混合模式。具體而言，政府應將具體指標，包括覆蓋率、時效、頻次與可負擔性等正式寫入法例或牌照中，將現有的郵政署改組為獨立的監管機構以負責制定有關政策、定期審計、公開報告與調查，並在必要時介入臨時接管。而在控股層面上，絕對控股能夠保留政府對公共決策的主導權，而引入部分公眾持股則能適度引入市場紀律，增強企業對社會真實需求的靈敏回應。

維持專營優勢也要補貼「包底」

在是否維持郵件專營的第二個維度上，由於不同區域的商業盈利性存在差異，取消專營權並引入市場競爭的直接後果，往往是私人營運商會搶佔高利潤市場並提高收費，而盈利性低或長期虧損的偏遠地區市場，最終仍需由普郵服務提供者承擔。相對地，維持專營權能夠利用高利潤市場的收益去補貼其他微利或虧損市場，但其缺點在於會降低整體的效率與創新激勵，容易落後於國際同行。新加坡在2007年取消專營後，信件量出現了結構性下降，公司就虧損的郵政業務與政府進行溝通，希望獲得政府補貼以緩解虧損壓力。而中美加澳至今仍保留郵件專營。就香港而言，筆者認為可以保留《郵政署條例》所規定的郵件專營權；但倘若未來決定取消專營，則須加大補貼，例如考慮設立專門的普郵服務基金，並要求所有持牌的私營郵件經營者定期注資。

在是否提供補貼的第三個維度上，考慮到郵政服務本身具備不可替代的公共價值，加上整體郵件量在時代趨勢下持續下滑，財政補貼已成為現實且必要的安排。內地的《郵政法》明確規定為普郵服務和特殊服務提供補貼，建立了完善的補貼管理機制；美國的USPS也依法每年可向國會要求不多於4.6億美元的金額，以補貼其免費的農村郵遞服務。香港在未來規定補貼水平、發放規則以及監管辦法時，可以參考國際案例，確保財政紀律。

借鏡醫管局經驗妥善處理人事過渡

在是否提供多元化服務的第四個維度上，政府控股企業同樣是市場經濟的一部分，只要維持市場化運作便不存在所謂政府干預。開展多元化服務能夠透過交叉補貼的方式來支撐普遍服務和特殊服務的開支，例如中國郵政集團控股的中國郵政儲蓄銀行便成功提供廣泛的金融服務，而香港郵政現時亦有提供電商物流等服務。因此，筆者認為香港郵政在企業化後，完全可以被允許開展多元化服務，但前提是郵政核心服務與其他商業服務實行分業、分賬運營，從而避免郵政本業的資源被其他板塊擠佔，同時規定部分多元化收益回饋至普遍服務之中。

一項大型公營機構的改革，除合理制度規劃外，最為關鍵且敏感的往往在於員工的過渡與安置。畢竟，任何制度的成功落地，都離不開前後方員工的安心與支持。在處理員工去向與福利的過程中，香港並非沒有經驗，其中醫院管理局就是一個典型案例。

回顧歷史，公立醫院曾由政府的醫務衛生署直接管理，隨後才拆分為專責管理公立醫院的醫院事務署與負責衛生政策的衛生署。為了提升公營醫療體系的運作效率與靈活性，香港於1990年根據《醫院管理局條例》正式成立醫管局，並在一年後接管了所有公立醫院及診所的運作。

超過20,000名在公立醫院工作的公務員面臨去留抉擇。為了確保改革平穩過渡並兼顧員工權益，當局給予這些公務員三年的考慮期，讓他們自由決定是否接受醫管局的新僱傭條件，而所有新聘員工則必須直接接受新機制且不再提供公務員身份。當三年期滿時，統計顯示共有超過10,000名公務員選擇接受醫管局的僱傭條款，另有約8,000人選擇保留公務員身份。醫院事務署隨之改組為專門的人事管理部門，為選擇保留身份的公務員提供服務。後來隨着這批公務員的自然流失，衛生署承接了人事職能並正式解散醫院事務署。

香港在推動郵政企業化時，應參考新加坡、英國、日本等地的案例，謹慎解決員工最為關切的工作確定性與福利問題，並在轉軌過程中需要給予充分的選擇權與合理的過渡期。這場關於香港郵政何去何從的變革，不單關乎一項公共服務的現代化轉型，更是一次檢視香港如何在公共價值、資訊安全與市場效率之間取得平衡的制度試金石。

作者葉文祺是團結香港基金副總裁兼公共政策研究院執行總監；作者余澤韋是團結香港基金研究員。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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