來稿作者：彭意婷

特區政府於2025年回覆立法會時透露，正研究法律改革委員會於2019年及2022年兩份報告提出的70多項建議，並計劃在2025年內就性罪行法例修訂諮詢公眾；其後又透過傳媒表示，會整合72項建議，並於2026年首季啟動諮詢，目標在本屆政府任期內完成立法。然而，即將踏入第二季，諮詢文件或草案輪廓仍未公布，當局亦未有向公眾交代新的時間表。問題不在於為何延誤，因為我們更應關心的，是諮詢文件出爐後，政府打算如何收集意見？這牽涉到政府如何理解「公眾諮詢」本身。

「公眾諮詢」名實不符

在香港的決策文化裏，「公眾諮詢」經常名實不符：不少重大政策在推行前根本沒有正式諮詢，即使有，程序往往是政府先拍定方向，然後發文件、收意見、整理回應，再推進立法。諮詢在這種模式下，主要只是在為既定政策增添合法性，而不是成為共同塑造政策的過程。

然而，公眾諮詢本身就是立法工作的一部分，諮詢品質直接決定立法品質。最了解實況的人如果無法真正參與，立法最終只會產出與現實脫節的條文。這種意識偏差，在技術性較強的議題上未必立刻浮現，但在高度依賴前線經驗、又深刻影響弱勢群體的議題上，後果就尤為嚴重。性罪行改革，正是這種落差的清晰縮影。

民間團體從未停步

過去十多年，香港民間團體在性罪行議題上從未停步。關注婦女性暴力協會多次就本地法例中體現「積極同意」原則提出建議，並於2024年發表《風雨蘭個案回溯研究統計報告2019–2023》，顯示性暴力倖存者平均延遲逾四年才向中心求助，反映現行制度難以承托創傷。兒童方面，國際培幼會（香港）、香港兒童權利委員會等團體持續整理本地及國際數據，指出多個司法管轄區（包括香港）約有1/6至1/7兒童曾遭性侵犯。

今年4月，30多個關注兒童權利及反性暴力的團體及專業人士聯署發表《聯合立場書》，倡議增設「持續性侵犯兒童」及「濫用受信任地位」兩項新罪行，並建立以兒童為本、兼具創傷知情理念的司法模式。

這些研究、立場書和聯署，全部由民間自發完成，並非政府在草擬政策時主動委託或正式納入的成果。在性罪行改革這件事上，前線團體反而更像是「做了全面調研、整合不同持份者、提出具體方案」的公共機構；可是在現行制度下，它們仍然只被視為「意見提供者」——文件送到政府門前，能否真正進入立法程序，仍取決於政府是否有主動接收的意識。

官方文件明顯滯後

民間研究持續更新，官方參考文件卻明顯滯後。從法改會成立性罪行檢討小組，到完成實質性罪行報告，歷程橫跨10多20年；到了2026年政府準備推動修例時，手上主要參考的仍然是數年前甚至十多年前完成的分析和建議。

這些舊資料難以捕捉社交媒體誘騙、跨境網上約會、AI生成兒童性虐影像、非自願散播私密影像等新型態性暴力，也無法反映近年社會對創傷、同意及權力不對等的最新理解。要令修例真正貼近當下現實，單靠當年的法改會報告已不足夠，必須有機制讓持續接觸最新個案的前線團體，在立法過程中擁有正式而持續的參與空間。

自保安局2025年向立法會表示正研究法改會建議以來，當局尚未公開設立專門諮詢小組，也未建立與上述前線團體的定期對話機制，更沒有就條文草擬方向公開徵詢前線機構的具體意見。民間早已完成本應由政府主導的前期實證工作，但制度中始終缺少一個正式的銜接環節，讓這些成果穩定、制度化地進入立法流程。這不僅是個別政策局的疏忽，更反映整個官僚系統仍未把諮詢視為立法過程的核心，只是把它當成「程序上要做的事」。

性罪行議題暴露盲點

性罪行改革有兩個特點，令一般諮詢模式的盲點格外明顯。

第一，關鍵持份者的屬性與傳統諮詢對象不同。最清楚條文如何影響現實的，是倖存者本人、前線社工、兒童心理專家及法院社工；他們既不是慣常的「業界代表」，亦未必有大型機構資源恆常出席諮詢會議，第一手知識散落在不同、規模較小的組織。如果諮詢機制只把他們視為「可以遞交書面意見的其中一方」，改革從一開始就失去了最重要的知識基礎。對倖存者而言，在缺乏專業支援下用實名重述創傷、提交意見，本身就是一種二次傷害——傳統諮詢形式，從來不是為他們而設的渠道。

第二，立法後果幾乎不可逆轉，出錯成本由倖存者直接承受。性罪行法例一旦通過，會直接改變報案流程、舉證要求、審訊經驗及判刑實務；這些不是抽象條文，而是倖存者餘生要面對的制度現實。關注婦女性暴力協會的數據顯示，過去五年只有約四成倖存者選擇報警，首次審訊定罪率僅約百分之六，顯示倖存者與司法及政策系統之間已存在巨大的信任與結構障礙。在這個基礎上，一部設計欠佳的法例，並非「下次再修例」即可補救的政策文件，而很可能成為一代倖存者在制度面前再次受挫的根源。面對這類議題，代價並不由官員承擔，而是由最脆弱的人付出。

應以公眾諮詢為核心

蘇格蘭近年的改革路徑，展示了另一種諮詢思維：把倖存者和前線機構視為立法設計的共同參與者，而不是事後被諮詢的對象。2021年，由Lady Dorrian主持的小組檢討性罪行相關審訊安排，成員包括司法界人士、倖存者組織代表及前線服務機構代表，直接參與政策方向設計。蘇格蘭政府同時設立「受害人工作小組」（Victims Taskforce），讓倖存者代表以正式成員身份參與決策平台。

這套安排最終反映在2025年9月通過的《受害人、證人及司法改革（蘇格蘭）法案》中：法案設立專門的性罪行法院，要求相關訴訟代表接受創傷知情訓練，強化倖存者終身匿名保障，並推行預錄供詞制度；同時設立受害人及證人專員、受害人憲章等制度，將倖存者視角寫入法律架構。這些成果之所以出現，正因為蘇格蘭政府有一個清晰前提：諮詢品質就是立法品質。讓倖存者在法案成形之前就有制度化、持續參與的渠道，是立法工作的本體，而不是「附加程序」。

香港應進行性罪行改革

香港已錯過蘇格蘭模式中較理想的前期介入時機，但改革尚未收尾。由諮詢啟動，到條文修訂，再到立法會審議，仍然存在幾個補救窗口，關鍵在於政府會否把這些窗口視為保障立法品質的一部分。可以考慮按不同階段作出具體安排：

一、諮詢期內

設立「性罪行改革深度對話機制」：由政府牽頭，成立由倖存者組織、前線支援機構、兒童心理及精神健康專家、司法及社工專業代表組成的小組，就諮詢文件的具體方向及條文進行多輪會談，形成書面記錄並納入諮詢報告。

開設匿名及口述意見渠道：委託性暴力支援機構舉辦由專業人員陪同的匿名口述收集會，讓倖存者無須公開身份或重述創傷細節，亦能就具體條文提出意見。

按議題分組舉行深度諮詢會：草擬法案涵蓋實質罪行、兒童保護、程序保障、判刑等多種範疇，應按主題分組，邀請具相關專長的前線機構集中提供意見。

二、諮詢結束至條文定稿階段

保留前線團體的持續參與：政府整理意見、起草及修訂條文時，應再次向前線團體徵詢修訂版本的意見，確保民間聲音不只停留在諮詢文件階段。

發表涵蓋歷年民間研究的回應摘要：在合理時間內公布「意見與資料來源摘要」，系統整理不單是諮詢期內收到的意見，亦包括過去十多年民間自發提交的研究、立場書和聯署，說明哪些建議已納入、哪些仍需研究、哪些暫不採納及其理由。

三、立法會審議階段

主動邀請前線團體出席會議：相關事務委員會及法案委員會應邀請倖存者組織和前線機構，以專家／關鍵持份者身份出席會議，召開公聽會，提供口頭及書面意見，讓議員直接接觸實務經驗，而非只看到濃縮版的「意見摘要」。

四、貫穿全程的公共承諾

公布清晰而具體的時間表：當局應就未有在首季展開諮詢作出清楚交代，並公布具體路線圖——何時發布諮詢文件、諮詢期長度、何時整理意見、何時提交條例草案予立法會審議。

諮詢品質決定立法品質

圍繞性罪行改革，香港已經累積了法改會近20年的研究、民間十多年自發收集的前線數據，以及充分的國際經驗可供參照。真正欠缺的，從來不是資料或方向，而是一種政府意識——把公眾諮詢視為立法品質的核心，而不是程序上的一站。

這種意識不會自動出現，必須透過制度設計具體體現：政府有沒有主動邀請前線團體？有沒有為倖存者設計安全的發聲渠道？有沒有清晰而可被問責的時間承諾？有沒有正式回應民間多年累積的研究？每一個設計選擇，都是一個訊號，說明政府到底把公眾諮詢當作甚麼。

性罪行改革只是其中一塊最清晰的試金石；類似的諮詢意識落差，其實遍及每一項重大公共政策。性罪行之所以顯得格外迫切，只因其代價不由官員承擔，而是由最脆弱的倖存者承擔。條文通過後，政府仍應設立定期檢討機制，讓前線專業聲音在實施、檢討、再修訂各階段都有入口。若政府能藉這次改革建立起這套諮詢意識，受惠的不只是一代倖存者，香港整體的立法品質亦有機會得到根本提升。

作者彭意婷是新思維副秘書長，青年組織「燈芯」創辦人。

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