來稿作者：葉浚生

五年規劃的公眾諮詢正展開。若要建言獻策並切中肯綮，筆者首先反思的核心命題是：在國家邁向新一輪高質量發展的浪潮中，香港究竟憑藉甚麼去創造不可替代的新價值？

新興產業如何釐清責任與分擔？

要解答這個命題，不妨先剖析香港人心中那套長久奉為圭臬的管治邏輯：「政府做少一步，市場便多一分空間；規管放寬一點，商界便多一分彈性」。這種防禦性的反應早已滲透日常的方方面面。舉個例說，只要當局一提出針對勞工權益、綠色經濟或數碼轉型的營運指引，業界的首要考量往往是行政負擔與合規成本。 久而久之，大眾一聽見「規管」，便習慣性地聯想到麻煩、僵化以及效率受損，卻忽略了良好規範正是創造新價值的基礎。

但在與新興產業業界交流時，筆者得出一個頗具意味的觀察：當真正「落場」實戰，大家最關心的，竟然正是「規則」。這個強烈的反差，正好點出了香港未來發展的關鍵——沒有規則，市場根本走不遠。

在傳統經濟年代，市場往往是看得見、摸得着的。做貿易有貨物和單據，做物流有路線和倉庫，做地產有土地和租約，做零售有店舖和貨架。一旦出了亂子，追究責任有跡可尋：交貨延誤找物流，違反合約找對手，賣錯商品找商戶。只要政府維持基本秩序，市場大抵能按既定規則自行運作。

然而，來到今日的新興產業，遊戲規則已截然不同。無論是人工智能、低空經濟、低軌衛星、數據治理，還是虛擬資產與新型支付工具，其核心賣點往往不再是單一產品，而是一整套系統、一組數據、一條演算法、一個平台，甚至是一種「信任」。一旦平台發生事故，投資者、平台方、託管人與監管機構之間，責任該如何釐清與分擔？

這正是新舊經濟的根本分野。傳統經濟的市場邊界，多數有跡可尋；但新興產業的市場邊界，往往需要依賴「制度」去勾勒。邊界不清，企業便不敢貿然投資；責任不明，保險業便無法定價；規則含糊，銀行便難以批出融資；保障缺失，市民便不會放心採用。過去，我們總以為規管會拖慢市場步伐；今天卻必須認清一個現實：沒有清晰的規則，市場根本連跑都跑不起來。「規則」一旦缺位，技術再先進，商業上依然寸步難行。

產業若要起飛先建「制度跑道」

無人機營運的例子正好說明這一點。無人機營運已經不宜只理解為「買機、請飛手、做航拍」。在行業生態裏，它至少包括幾種模式：一是按項目提供空中作業服務（project-based aerial works），例如航拍、測量、地盤巡查、外牆檢測和基建巡檢；二是無人機即服務（Drone-as-a-Service，DaaS），由營運商提供機隊、飛手、維修、保險和數據交付，企業按任務或服務水平購買成果；三是航線式營運（route-based operation），以固定起降點、固定航線、標準化載荷和營運程序（SOP）支撐物流配送、醫療樣本運送或離島補給；四是超視距遙距營運（BVLOS remote operation），透過遙距控制、遙測數據（telemetry）、偵測及避讓技術（detect-and-avoid）和低空交通管理系統（UTM），支援長距離巡檢和常態化配送。

反觀香港目前的無人機管理，主要仍停留在機身大小、重量及禁飛區的層面。根據《小型無人機令》（第448G章），香港雖採用了風險為本的監管框架，要求註冊、培訓及保險，而較高風險的進階操作亦須經民航處審批。這套機制處理基本飛行安全綽綽有餘，但若要支撐起整個「低空經濟」，卻顯得單薄。

要推動低空經濟，探討的早已超越單次飛行安全，而是整條營運價值鏈：誰是營運商？誰是最終負責人？哪類任務屬進階操作？商業航線如何批出？飛行及感測數據如何處理？第三者責任險如何承保？事故後如何追責？這些問題一天不釐清，無人機最多只能停留在「短期試飛」與「示範項目」，企業根本難以大舉投入機隊與簽訂長期合約。

再深一層，當無人機結合人工智能，演算法一旦出錯，責任歸咎於系統供應商、營運商還是使用者？訓練數據與城市感測資料又該如何合規儲存、使用及跨境傳輸？這些痛點，目前皆未有清晰答案。

打通制度斷點重塑「超級增值」能力

低空經濟的困境，折射出一個更宏大的時代命題：新興產業絕不會單靠技術便能自然成形。 技術僅是起點，背後必須有審批路徑、責任邊界、保險安排、融資條件與市場信任作支撐。這正是五年規劃需要處理的核心。

香港的「聯通」優勢早已毋庸置疑，但下一階段的關鍵是：資源流經香港後，能否產生更大的附加價值？香港真正厚實的「家底」，在於普通法、國際金融、保險定價、數據治理及合規能力。這些看似遠離科技的領域，恰恰是新興產業最不可或缺的基礎設施。香港的價值，正體現在能將技術、風險與市場需求，整合進一套可信、可行、可交易、可融資的國際制度框架之中。

然而，香港當前的痛點在於管治能力過於分散：創科部門看技術，財金官員看資本，法律界看合約，保險業看風險。每一環都極為重要，但新興產業渴求的，是一條無縫銜接的「完整路徑」。業界最現實的拷問很直接：這生意可不可以做？向誰申請？誰來審批？出事誰負責？風險能否投保？

倘若這些問題欠缺明確答案，任何一個環節斷裂，市場便會停滯在門口。因此，五年規劃的真正使命，是必須將這些制度上的「斷點」全數接通。把技術孵化成項目，把風險轉化為產品，把創新轉化為國際市場樂於接受的實體產業。因為事實擺在眼前：沒有規則，市場注定走不遠。

作者葉浚生是民思政策研究所地區幹事，元朗分區委員會委員。

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