來稿作者：莫家豪、柯果果

近年來，東亞地區已成為全球低生育率最集中的地區之一。若以總和生育率（即一名女性按當年各年齡生育率推算，一生平均生育的子女數）比較，中國香港、新加坡、中國台灣和日本在2015至2024年間均明顯下行：香港由1.196降至0.841，新加坡由1.24降至0.97，台灣由1.175降至0.885，日本由1.45降至1.15，全部遠低於約2.1的世代更替水平。最新公布的2025年數據顯示，跌勢仍未止住：香港進一步降至0.734、新加坡降至0.87、台灣降至0.695，日本則微降至1.14。其中，香港、新加坡及日本的2025年數字分別屬臨時、初步或概數統計，日後仍存修訂的可能，但並不影響四地生育率持續處於極低水平的整體判斷。

香港鼓勵生育制度仍待完善

低生育率若長期持續，影響的不只是人口數量，更會加快人口老化及勞動人口收縮，加重退休保障、醫療及長期照顧制度的財政壓力，並削弱經濟的長遠增長潛力。因此，四地政府近年均持續擴大生育支援及家庭友善政策。然而，四地經驗也說明，生育政策不能簡化為一次性現金補貼獎勵，真正影響家庭生育決定的，往往是住房負擔、照顧服務是否可及、工作與家庭能否兼顧，以及生育決策會否令新手父母承受生活支出增加和職業發展受阻等多方面因素的長遠影響。香港若要提高市民的生育意願，政策重點應由短期「催生」，轉向建立一套可負擔、可預期和可持續的家庭支援制度。

為鼓勵生育，香港政府於2023年推出新生嬰兒獎勵金，向每名合資格初生嬰兒發放兩萬港元，計劃暫定推行3年，至2026年10月屆滿。截至2026年5月底，政府共收到72,267宗合資格申請，並已向71,886名申請人發放合共約14.4億港元。除直接鼓勵措施外，香港政府為新生嬰兒家庭提供其他配套措施，涵蓋提高「居所貸款利息扣除及住宅租金扣除」的最高限額、增設初生子女額外免稅額、為申請公共租住房屋的初生嬰兒家庭縮短1年輪候時間、為購買資助出售房屋的初生嬰兒家庭提供優先選樓，以及為輔助生殖服務開支提供稅額抵扣和增加公營醫療系統的配套醫療名額。在幼兒照顧方面，政府正逐步增加資助獨立幼兒中心，並計劃在未來數年增設15所中心，提供約1,500個零至3歲日間照顧名額。

上述措施分別回應生育、住房、稅務及幼兒照顧等方面的需要，惟整體上仍以個別政策項目為主，尚未形成一套涵蓋從懷孕、生產及產後休假、零至三歲照顧、幼稚園與課後託管，以至父母重返職場的連續支援制度。一次性兩萬港元獎勵金雖可紓緩部分生產及初生嬰兒用品開支，但相對於養育子女10多年所涉及的住房、照顧和教育成本，較難對家庭的長期生育決定產生顯著影響。各類稅務扣除及免稅額對繳稅額較低的家庭作用亦相對有限；資助房屋優先選樓等安排，對短期內未具置業能力、長期租住私人住宅或已有住屋的家庭，實際幫助同樣受到限制。

育兒休假及工作安排是現行制度需要改善的另一個議題。香港法定侍產假目前只有五天，法定產假為14周，而彈性工作安排、額外育兒假及較長的有薪父母假期，則仍由個別僱主與僱員雙方協商安排。對雙職家庭而言，政策缺口不僅在於子女出生時的一次性給付，更在於其後能否持續獲得收費合理、地點便利，且能配合父母工作時間的照顧服務。托育服務名額短缺、服務時段未能配合一般工作時間，以及子女由嬰幼兒照顧轉入幼稚園、再升讀小學後缺乏延長照顧和課後託管，均會增加家庭長期安排子女照顧的困難和不確定性。

新加坡以家庭生命歷程為根本

新加坡的總和生育率自1970年代中期跌破世代更替水平後，長期維持低位。根據新加坡統計局2026年公布的初步資料，2025年居民總和生育率由2024年的0.97下降至0.87，創有紀錄以來新低；本地居民活產嬰兒數亦減至27,529人。低生育率若長期持續，將對公民人口的自然更新及本地勞動力供應構成壓力。在此背景下，新加坡政府已把婚姻、生育和家庭支援納入人口發展政策的核心議題。

新加坡目前以「婚姻及育兒配套」（Marriage and Parenthood Package）作為整體政策框架，綜合現金支援、醫療儲蓄、住房、父母假期、彈性工作安排及托育服務。其政策特點並非在子女出生時提供單一獎勵，而是按照家庭生命歷程，在結婚、建立家庭、生育及子女成長等階段提供相互銜接的支援。對香港而言，新加坡經驗的重要意義不在於個別津貼的金額，而在於不同政策工具之間的整合程度及制度的可預期性。

經濟支援方面，以2023年2月14日或以後出生的新加坡公民子女為例，首兩胎每名可獲1.1萬新加坡元現金津貼，第三胎或以上則可獲1.3萬新加坡元。款項並非一次發放，而是分期支付，部分款項每六個月發放一次，直至子女六歲半。政府亦為兒童發展戶口提供首筆資助；家長存入戶口的款項，可按一比一比例獲政府配對，上限隨子女出生次序提高。戶口資金只可用於認可的教育、托育和醫療開支，使政策同時兼顧家庭的短期現金需要與子女成長期間的持續支出。

在時間支援方面，自2026年4月起，合資格在職父母除可享有16周政府支付產假及4周政府支付侍產假外，另可共同分配10周有薪共享育兒假。政府按照僱員薪酬向僱主提供補償，每周上限為2,500新加坡元。這項安排既增加父母照顧初生子女的時間，也透過公共財政分擔僱主的假期成本。

彈性工作安排亦逐步制度化。自2024年12月起，完成試用期的僱員可正式提出彈性工作安排申請，僱主須按照業務需要作出適當考慮，並在兩個月內以書面回覆。相關指引規範的是申請和審議程序，並不要求僱主必須批准每一宗申請；其政策作用在於建立透明和一致的處理機制，使僱員與僱主可在明確程序下協商工作安排。

托育服務方面，截至2025年底，新加坡已達到讓八成學前兒童可獲政府支援學前服務名額的目標。政府計劃在2025至2029年間，透過主要營辦商增加接近四萬個全日制嬰幼兒照顧及學前教育名額，其中約6,000個為嬰兒照顧名額。自2026年起，主要營辦商和伙伴營辦商的全日制幼兒照顧月費上限，分別降至610元和650元，未包括消費稅；合資格家庭可按收入和家庭情況再獲額外補助。這種安排同時從服務供應、收費管制和入息審查補助三方面提高托育服務的可及性。

住房政策則把結婚及建立家庭所需的時間納入考慮。首次申請公共住房的已婚人士及育有年幼子女的家庭，可透過特定類別獲得較高的選樓優先；正在等候新住房落成的合資格家庭，亦可申請價格較可負擔的過渡性出租住房。住房支援因而不只着眼於置業資助，也嘗試縮短家庭取得獨立居所的時間，減少住房不確定性對結婚及生育計劃的影響。

然而，即使支援制度相對完整，新加坡2025年的居民總和生育率仍下降至0.87。這並不表示相關措施毫無成效，而是說明降低育兒成本和改善服務供應，未必足以在短期內扭轉生育率。遲婚、不婚、長工時、職業發展壓力、住房與教育期望，以及個人生活取向，均可能影響家庭的生育決定。

台灣普惠津貼與準公共托育並行

台灣長期處於全球生育率最低水平的地區之列。根據台灣地區內政部人口統計，2025年出生人數降至107,812人，較2024年減少約兩成，創有統計以來新低；總和生育率亦由2024年的0.885下降至0.695。出生人數持續少於死亡人數，反映少子化與人口老化相互疊加，人口自然更新能力進一步減弱。

台灣的生育支援主要建基於零至六歲由全台一起養的政策，透過育兒津貼、托育補助、平價幼兒園、育嬰留職停薪及住房支援，降低家庭在子女學前階段的照顧成本。有別於純粹由政府增設公共設施，台灣在擴大公共托育及幼兒園名額的同時，採行「準公共」機制，由政府與符合收費、師生比及服務品質等規定的私立托育機構或居家托育人員簽約，並對使用服務的家庭提供補助。此種公私協作模式，有助於在公共供給不足時，快速增加收費受規範的托育名額。

針對未滿兩歲且未使用公共或準公共托育服務的兒童，政府按子女出生次序發放育兒津貼：第一胎每月新台幣5,000元、第二胎6,000元、第三胎或以上7,000元。現行制度下，第一胎使用公共托育服務者每月可獲7,000元補助，使用準公共居家托育人員或托嬰中心者則可獲1.3萬元；第二胎或以上，以及中低收入、低收入和其他弱勢家庭，可獲額外補助。上述安排同時涵蓋自行照顧子女及使用托育服務的家庭；其中，托育補助金額高於一般育兒津貼，主要用以分擔正式托育服務的費用，提高受規管服務的可負擔程度。

在二至六歲學前階段，就讀公立、非營利及準公共幼兒園的第一胎子女，家長每月繳費上限依序為新台幣1,000元、2,000元及3,000元。第二胎就讀公立幼兒園免繳費，就讀非營利及準公共幼兒園者，上限分別調降為1,000元及2,000元。第三胎以上就讀公立或非營利幼兒園免繳費，就讀準公共幼兒園者上限為1,000元；中低收入及低收入家庭子女亦得免費就讀。整體而言，此政策除擴大托育供給外，更藉由收費上限與補貼機制，降低家庭實際負擔的學前教育成本。

此外，台灣已逐步將家庭照顧需求納入勞動保障制度。依《性別平等工作法》規定，受僱者任職滿六個月後，於每一子女滿三歲前，得申請育嬰留職停薪，期間至該子女滿三歲止，但不得逾兩年。父母雙方可分別申請，最長各為兩年。具就業保險資格者，於育嬰留職停薪期間，每名子女可申領最長六個月的津貼與薪資補助。津貼按開始留職停薪前六個月的平均月投保薪資計算：就業保險給付六成，政府另提供兩成薪資補助，合計相當於八成。自2026年1月起，每名未滿三歲子女的育嬰留職停薪期間，最多30日可按日申請；家庭照顧假及具有家庭照顧事由的事假，也可改以小時計算。新制提高了假期使用的彈性，使制度較能配合子女患病、停課、停止托育或臨時覆診等短期照顧需要。

在住房支援方面，中央租金補貼對新婚及育有未成年子女的家庭，同步放寬所得資格門檻及提高補貼額度。自2026年起，前述家庭的人均每月所得上限，由最低生活費三倍放寬至三倍半；2026年1月（含）以後登記結婚者，其補貼額按基本補助的1.5倍計算，而同一時點後有新生兒出生的家庭，第一名子女可獲兩倍補助，其後每增一名子女再增加半倍。此一機制將婚育歷程納入租金支援的考量，惟其政策效益尚須視各地租金水準、補貼上限及可租賃住宅的供給狀況而定。

台灣制度的優勢，在於涵蓋自行照顧、正式托育及學前教育等多元家庭照顧模式，補助標準亦相對明確，準公共機制則有助於短期內擴大平價服務的供給。然而，政府透過公共經費予以購買市場服務，亦表示政策成效不宜僅以簽約機構數或新增名額衡量。機構所提供的服務品質、收費水平、托育人員薪酬福利待遇，以及各地區的供需差異和平衡，也均須政府持續投入進行追蹤與定期檢視。

日本以勞動保障延伸家庭支援

日本長期面對少子化及人口老化問題，總和生育率自1970年代中期跌破人口自然更替水平（2.1）後一直維持低位。根據日本厚生勞動省公布的《2025年人口動態統計月報年計（概數）》顯示，2025年全國總和生育率（Total Fertility Rate, TFR）由2024年的1.15下降至1.14，創有統計以來歷史新低；全年出生人口為671,236人，較2024年減少14,937人，連續10年創歷史新低。

為應對少子化問題，日本於2023年制定總額3.6萬億日圓的「兒童未來戰略」加速計劃，政策範圍由現金擴展至工作制度和普及服務。2024年10月起，兒童津貼取消入息限制並延至高中年齡：三歲以下首兩名子女每月1.5萬日圓，3歲至高中年齡每月1萬日圓，第三名或以上每月3萬日圓。

自2025年4月起，若父母雙方在子女出生後的指定期間內各取得至少14日育兒假，符合資格者可在最長28日內獲得額外給付，使育兒假給付率由原有的67%提高至80%。由於相關給付毋須繳稅，休假期間亦可獲豁免繳付部分社會保險費，日本政府估算，僱員在該段期間的實際所得大致相當於休假前的淨收入。兩歲以下子女的家長若縮短工時，亦可獲相當於縮短工時後工資一成的給付。2025年10月起，僱主須為養育3歲至入學前子女的僱員，在彈性上下班、遙距工作、僱主提供托育、照顧假及短工時之中至少提供兩項。2026年度全國推行的「任何兒童均可入園」制度，則讓未入讀保育所的六個月至三歲以下兒童，不論父母是否就業，都可在每月規定時數內按小時使用照顧服務。

日本經驗顯示，家庭政策可由現金補助延伸至育兒假、收入保障及托育服務。不過，日本2025年出生人口約67.1萬，總和生育率為1.14，兩者均創歷史新低，反映人口結構、未婚與晚婚趨勢，以及政策時滯仍會制約成效。法定育兒假能否轉化為實際照顧時間，亦取決於收入及復職保障，以及僱主能否妥善安排工作交接。

現金給付對生育政策影響有限

綜觀香港、新加坡、台灣及日本的經驗，四地雖均採行現金給付或稅務優惠措施，然並未將一次性津貼視為提振生育率的主要政策工具，而逐步將支持範疇擴及托育服務、育嬰及家庭照顧假、住房補貼，以及友善家庭的就業環境等方面。此一發展趨向揭示，生育政策的成效不宜以「現金換取出生數」之線性思維加以評斷；相對地，生育率長期低於替代水準，亦不能否定家庭政策的價值。生育行為的變動，實為經濟景氣循環、婚姻與伴侶關係型態、育齡婦女人口結構、家庭內性別角色分工，以及政策效果遞延等多重因素交互作用的結果。僅憑四地的總和生育率走勢，難以將出生人數的變化歸因於單一政策的成敗。

基於上述限制，較為審慎的判斷是：現金給付雖可紓緩生育初期的直接開支，但對生育決策的影響往往較為有限，且未必持久；相比之下，穩定而可負擔的零至3歲照顧服務、於休假期間提供合理收入保障的父母假，以及降低生育對女性薪酬、晉升及就業持續性影響的勞動制度，更有可能從結構面持續改善制約家庭生育選擇的現實條件。此論斷也大致與經合組織（OECD）和國際貨幣基金組織（IMF）的相關研究相符。

香港應補全三項鼓勵生育制度缺口

就香港現況而言，下一階段的政策討論不宜僅聚焦於是否提高兩萬港元新生嬰兒獎勵金，而應以十年為期的家庭政策框架為基礎，並優先處理三項最為直接的制度缺口。

第一，建立以社區為樞紐的托兒服務網絡。香港不應僅以增加大型幼兒中心數目為政策重點，而應在不同地區建立步行可達、服務時間具彈性的照顧設施。政府可善用社區會堂、社福機構、學校及公共屋邨的合適空間，由合資格機構提供零至三歲日間照顧、臨時託管、延長時段、周末及學校假期服務。在統一的服務及人手標準下，政府亦可透過購買私營機構名額及設定收費上限，在較短時間內擴大服務供應。政府應定期按地區公布服務名額、候位時間、收費水平、開放時段及人手流失率。政策評估不應僅計算新增名額，而應衡量家長能否在合理路程、可負擔價格及實際工作時間內獲得所需服務。只有當服務在地點、時間和價格三方面均屬可及，新增名額方能轉化為有效的家庭支援。

第二，增加法定侍產假。香港目前只有五天法定侍產假，難以充分回應產後照顧及家庭分工的需要。政府可先把侍產假增至兩周，並在檢討使用率、僱員需要及企業承受能力後，訂定進一步增至四周的時間表。

假期的薪酬補償宜主要由公共經費承擔，並為中小企提供替工及行政支援，避免新增成本集中於個別僱主。侍產假亦應明確界定為父親專屬及不可轉讓的權利，以促進父母共同承擔產後照顧責任。此舉不僅有助建立較平衡的家庭分工，亦可降低女性因潛在照顧責任而在招聘、薪酬及晉升方面受到不利待遇的風險。

第三，住房現金補貼與優先配房安排結合。政府可為符合入息及資產條件、育有零至3歲子女的租住家庭設立有明確年期的「新生家庭住房津貼」，並按實際租金及家庭收入分級發放，優先支援居住空間不足及私人租金負擔較重的家庭。資助置業方面，則可研究提供設有金額上限及最低居住年期要求的首期或按揭利息補助，減輕家庭建立穩定居所的初期負擔。今屆特區政府銳意改善公屋分配，在推動生育政策背景下，應着力加快建構居屋及資助購置房屋，減輕年青家庭財政負擔，協助他們安居才能鼓勵生育。

與此同時，政府應保留並完善公屋「家有初生」優先配屋安排，為合資格家庭訂立透明的優先配屋比例或輪候時間目標，而資助出售房屋亦應為育有年幼子女的家庭預留合理配額。不過，相關安排必須訂明資格條件、適用年期、名額比例及輪候次序，避免對其他長期輪候家庭造成不成比例的影響。住房支援的目的應是降低育兒家庭的不確定性，而非將不同家庭的居住困境轉化為資源分配上的對立。

政府應出手移除家庭生育意願阻礙

前述三項措施均須以公開且可驗證的指標進行持續性評估。政府應按年發布社區託兒服務的區域覆蓋率及候位時間、父親使用侍產假的比率與平均天數、女性產後重返職場的留存率、育兒家庭的住房支出負擔比，以及優先配屋措施實際縮短的輪候期間。政策效力的評判，不宜以單一年度出生人數或總和生育率的波動為唯一依據，而應綜合考量家庭的照顧負荷、就業穩定性、居住安定程度，以及育兒意向者能否如願實現其生育規劃。

生育與否，本屬個人及家庭的自主自然範疇。然而，當有生育意願的家庭因照顧服務供給不足、育兒時間缺乏保障，或住房制度失靈，而被迫延後生育、縮減子女數，甚或放棄生育，政府自有責任透過公共政策介入，移除其中可經制度加以改善的阻礙。

新加坡、台灣地區及日本的政策經驗，並非可供香港直接「照搬照抄」的政策舉措。但通過政策比較不難看出，三地在政策設計的過程中皆傳達同一核心理念：一套真正有效的育兒促進政策，絕不應僅聚焦於如何通過一次性現金給付進行激勵，而是必須涵蓋一連串可持續且市民可及的公共服務、社會支援、與制度保障。香港若真要提升生育政策的實質吸引力，政策思維就不能停留在「催生數字」的短期邏輯，而必須轉向協助年青家庭安居，以及「強化家庭長期照顧能力」的結構改革，提高家庭承擔長期照顧責任的信心。

作者莫家豪教授是香港恒生大學常務暨學術及研究副校長；作者柯果果博士是香港恒生大學跨學科學院講師。

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