「十五五」搶上戰略性新興產業要避免一哄而上、一哄而散
2025年是「十四五」規劃收官之年，也是「十五五（2026—2030年）規劃」編制的謀劃之年。正是由於「十五五」規劃目前處於承上啟下的關鍵時期，各地方也在如火如荼地開展前期研究。其中，戰略性新興產業更是各地方規劃的重中之重，都在搶上。
對此，安邦智庫（ANBOUND）的一位資深研究員指出，越是戰略性新興產業，越是具有稀缺性和風險性。戰略的性質本身就決定了不可能到處分佈，所以各地在規劃戰略性新興產業的時候，還是要有所節制，要考慮宏觀環境以及宏觀政策的銜接問題。現在中央也在強調「因地制宜地發展新質生產力」，所以地方上應該更多地着眼於本地經濟，從培育的角度出發，發展本土經濟、本地經濟，在特色產業上面開花結果，這樣的產業往往就屬於本地，走不了，真正會造福鄉梓。
實際上，地方戰略性新興產業規劃的同質化問題在「十四五」期間就已顯著暴露，多地產業方向高度重疊，導致資源分散和低效競爭，失敗的跡象已經很明顯。根據對包括北京、上海、廣東、浙江、江蘇、安徽等31個省級「十四五」規劃的統計（截至2023年）顯示，有28個省份佈局了新一代訊息技術，同質化率高達90.3%；有26個省份佈局了光伏及儲能產業，同質化率達到83.9%；有24個省份佈局了生物醫藥，同質化率達到77.4%；有23個省份佈局了高端裝備製造，同質化率達到74.2%；有22個省份佈局新材料，同質化率達到71.0%等等。其中，典型的案例是，2022年全國有23個省提出打造「新能源汽車產業集群」，僅長三角地區就集中了上海、江蘇、浙江、安徽四省市規劃，導致鋰電材料產能到2025年預計依舊過剩。而半導體方面更是有武漢、合肥、南京等12個城市宣稱建設「中國芯谷」，但2022年國內晶片設計企業超3000家，90%的年營收不足1億元，低端重複研發非常普遍。京津冀、珠三角均有超過10個城市在佈局生物醫藥，臨牀試驗平台、基因數據庫等基礎設施的重複建設率也達60%。
目前，在國家研究重點的指導下，上海、廣東、浙江、江蘇、安徽、湖南、江西、河南、山東等地已經發布了「十五五」規劃重點研究課題以開展前期研究。其中，廣東、江蘇等地通過智庫啟動「十五五」重大戰略預研，如廣東省社科院2023年發布《面向2035的現代化產業體系研究》，涉及未來5-10年產業路徑；海南自貿港、成渝雙城經濟圈等區域提前研究開放政策銜接問題；山西、內蒙古等省開始探討「雙碳」目標下的傳統能源轉型方案；深圳、杭州等城市以「未來產業」為突破口，如深圳2023年發布《20+8產業集群2025行動方案》，實質已包含向「十五五」延伸的佈局。
不過，在上述9省市中，戰略性新興產業的佈局泛化仍然顯著。其中，新一代訊息技術、新能源、生物醫藥佈局成「標配」。在上述9省市中，7個將「新能源」列為優先方向，6個明確提及「生物醫藥」，新一代訊息技術覆蓋率高達100%。在細分領域上，鋰電、半導體、基因技術扎堆。例如廣東惠州、江蘇常州、江西宜春、山東棗莊均提出打造「鋰電之都」，但技術均集中於電芯製造、封裝等中游環節，上游資源（鋰礦）和下游回收環節佈局不足；上海臨港、安徽合肥、浙江杭州同步瞄準第三代半導體、車規級晶片，但設計工具（EDA）、光刻膠等「卡脖子」環節突破能力有限；廣東深圳、湖南長沙、河南鄭州均佈局基因測序、細胞治療，但臨牀試驗資源分散，缺乏跨區域數據共享機制。多省課題中提出「對重點產業給予用地、稅收優惠」，例如浙江、安徽對新能源企業設備投資補貼比例均設定為15%-20%，江蘇、山東對生物醫藥企業研發費用加計扣除比例高達120%，促使企業為套利跨省遷移。這些地區雖也有一定的市場可行性研究，但很明顯地將複雜系統科學產業，當成了普通單一產業去佈局和設計，還為此大量投入了政策資源，擠佔本地特色產業原本就有限的發展空間。
值得注意的另外一個問題是，宏觀層面的協調機制依然不足。儘管2022年已經發布了《關於防止新興產業重複建設的指導意見》，但由於缺乏跨區域產業鏈的統籌機制，例如氫能產業，京津冀、長三角、粵港澳大灣區各自建立了不同的標準體系，導致技術路線既分化又交叉。另一方面，這也揭示了考核機制對同質化趨勢的推動作用。流動任期和GDP考核壓力，促使地方官員往往傾向於選擇「國家鼓勵+短期見效快」的產業。但所謂「欲速則不達」，反而導致很多地方的資源浪費。例如，某中部省份將新能源汽車定位為「一號工程」，然而由於省內缺乏相應的汽車工業基礎，最終不得不依賴於低端組裝。
亦如安邦智庫（ANBOUND）研究員此前在談及「產業同構與政策同質」問題時所強調的那樣，隨着戰略性新興產業日益成為「新質生產力」的核心組成部分，某些地區未來產業佈局就會「扎堆」上馬。搶風頭時「一哄而上」，發展失敗後可能就「一哄而散」。尤其是，對於許多缺乏資源稟賦的地方而言，無市場條件的戰略性新興產業對地方的消耗極可能大於貢獻。地方政府在選擇重點培育的新興產業方向時，往往難以預見未來可能形成的產業方向，因此為了能儘快達成成就，實踐中就可能照搬照抄，最後造成新興產業在引入之初就面臨發展風險。
所以，既是戰略性產業，就要避免「零幀起手」，不能因其是「新興」產業就心急火燎地搶着上，只要政治正確，不要市場正確。正確的做法是，要結合地方自身資源稟賦條件，深挖自身產業基底，了解周邊產業生態，不但要有技術規劃，還要有系統規劃，謀定而動，才能行穩致遠。當前「十五五」規劃的前期動向顯示，地方競爭邏輯仍未根本改變。若繼續延續現有模式，到2030年戰略性新興產業同質化可能進一步加劇。
最終分析結論（Final Analysis Conclusion）：
「十五五」規劃目前處於承上啟下的關鍵時期，其中，各地方對戰略性新興產業的佈局尤其關注，甚至形成了某種「政治正確」的意識，上了沒錯，不上才有錯。其實，越是戰略性新興產業，越是具有稀缺性，風險性就越高。所以各地在規劃戰略性新興產業的時候，還是要有所節制，要考慮宏觀環境以及宏觀政策的銜接問題。地方上應該更多地着眼於本地經濟，從培育性開發着手，在特色產業上面開花結果，這樣的產業往往就屬於本地，走不了，真正會造福鄉梓。
本文經安邦智庫授權發布。