【港版國安法】美國予奪香港特殊待遇的始末及影響

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全球關注的「港版國安法」,最終於5月28日經中國全國人民代表大會表決通過。這既事關香港,亦事關中國全國。時值前所未見的中美對峙國際背景下,作為「港版國安法」劍指的「頭號對象」,一再表示「將有強烈反應」的美國政府具體將採取何種舉措,這些舉措又將為香港乃至中國帶來怎樣的影響,引發各界關注。

在中國全國人大表決的前一天,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)在Twitter高調宣布,已經於當日向美國國會表示,「沒有任何理性的人能表示香港依舊從中國享有高度自治狀態」(No reasonable person can assert today that Hong Kong maintains a high degree of autonomy from China),認為「香港不再確保會繼續依美國法律獲得美國在1997年7月前予其的特殊待遇」(Hong Kong does not continue to warrant treatment under United States laws in the same manner as U.S. laws were applied to Hong Kong before July 1997)。

一如蓬佩奧一貫的風格,他的表態留有各種餘地。不過華府後續行動也不由國務院決定,乃由美國國會通過立法程序,又或總統特朗普(Donald Trump)通過總統行政令的方式定奪。有關於此,美國總統特朗普(Donald Trump)在中國全國人大通過「港版國安法」之後表示,會在美國時間5月29日就美國對華舉措(what we're doing with respect to China)舉行記者會。

最終特朗普會討論哪些「對華措施」尚不可知,白宮會否採取、採取哪些對華措施亦有待其宣布,不過從香港和中國全國的角度而言,最核心的話題之一,無疑是白宮會否終止美國按《美國-香港政策法》(United States-Hong Kong Policy Act)與香港實施的、有別於中國大陸的「特殊待遇」。

香港時間5月30日09:00更新:特朗普於當地時間29日下午舉行記者會。在長達11分鐘的演講中,特朗普表示中國數十年來一直剝削(rip off)美國,從未有其他國家敢於這樣做;稱中國破壞各種與美國和國際社會的承諾,批評中國將「一國兩制」變為「一國一制」;稱世界衛生組織(WHO)未接受美國的改革方案;指控中國對美國進行間諜和情報活動等。

為此,特朗普表示正在指示他的政府啟動程序,擬取消給予香港特殊待遇,將制裁削弱香港自治的官員;未提及任何制裁及貿易行動;宣布將終止美國與世衛的關係。

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在「特殊待遇」中,目前各界普遍提及的要點,包括雙邊協議、自由兌換貨幣、簽證審批等。但最受關注的,還是「獨立關稅區」。5月27日,路透等媒體引述消息人士報道,美國政府正考慮暫停給予香港出口貨品到美國的關稅特殊待遇,作為北京計劃實施「港區國安法」的部分回應,意味華府可能會對香港出口貨,徵收與中國內地一樣的關稅。

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獨立關稅區地位並非美國授予

那麼,香港單獨關稅區的始末究竟是如何形成?這還需要從35年前說起——香港的單獨關稅區地位並非美國所給予,而是於1985年在GATT(關稅及貿易總協定,世貿組織WTO前身)多邊場合正式得到確認。

根據GATT第26條五款C項規定,讓一個單獨關稅地區成為單獨的締約方,只需宗主國代為聲明。1985年,英國方面知曉中國準備通過談判加入GATT,因而判定有必要提前啟動程序,使香港以正式成員身份,作為單獨關稅區加入多邊貿易體制。

英國方面彼時也就此知會了中方,在中英兩國達成共識的情況下,英國宣布香港作為單獨關稅地區,成為單獨的締約方。中國政府也發言表示,香港回歸之後將繼續作為單獨關稅地區,並在關稅及貿易政策方面享有完全自主權。1986年開始,香港便在GATT多邊會議上便不再由英國代表,而是獨立列席;1994年WTO取代GATT後,香港繼續以獨立關稅區和單獨締約方參與;而後1997年香港主權交接,以及中國2001年加入WTO,中國都繼續讓香港保留相關地位。

5月28日,中國全國人大會議閉幕日,會議就「港版國安法」表決,結果2,878票贊成,1票反對,6票棄權,1人未按表決器,大比數通過。(Carlos Garcia Rawlins/路透社)

1992年,美國就香港1997年主權交接後的美國-香港安排制定《美國-香港政策法》,並於當年10月5日生效。該份法令第一子章第5712節第3項(Subchapter 1, section 5712-3)講得很清楚,「美國應尊重香港獨立關稅區及WTO成員的地位,無論中華人民共和國加入世界貿易組織與否」(The United States should respect Hong Kong's status as a separate customs territory, and as a WTO member country, whether or not the People's Republic of China participates in the World Trade Organization),也即香港獨立關稅區地位,以及在WTO中的獨立成員地位,乃由其主權國所決定,並非美國所給予。

美國可以無視WTO規定

因此,香港只會在兩種情況下,方會失去其在WTO中的獨立關稅區和單獨締約方身份。

一,中國政府作為主權國政府,取消香港的單獨關稅地區地位。從中方表態和作為來看,中央沒有動機和理由這樣做。

二,中國大陸改革開放進程進一步推進,香港與大陸進一步擴大經貿往來,陸港經濟交易夥伴關係談判無限擴大,使得陸港經貿的緊密程度臻至難以區分界限的地步,香港不再需要作為獨立關稅區和WTO單獨締約方。

不過,在現實世界中,國際法規本身是沒有任何約束力的。只有強權願意尊重國際法規,並為之「護法」的情況下,方能落實。而倘若強權自己違背國際法規,國際社會除了譴責,也沒有任何約束的方法。

港版國安法:白宮經濟顧問庫德洛5月28日指出,華府在處理貿易及其他金融事務時,可能需要將香港當作中國內地對待。圖為他5月18日在白宮出席會議。(Reuters)

因此,即便香港單獨關稅區地位受到WTO,乃至國際貨幣組織(IMF)和世界銀行(World Bank)等多邊機構保障,但若某個交易夥伴單方面不予承認,香港的獨立地位在現實落實中便會有所減損。

這也是今天有可能發生的情形。

對香港經濟和國際金融中心地位的影響

那麼,倘若特朗普政府採取「強烈反應」,譬如以對待中國商品的關稅標準對待香港商品,又會給香港經濟和香港國際金融中心地位帶來怎樣的影響?

或許可以從三個指標評估香港經濟前景:樓市、股市、匯市。樓市方面,香港有大量剛性住房需求,而在現在批地政策不改的情況下,香港樓市供不應求的情況也不會改變。有此兩者,樓市縱有波動,也不可能出現崩盤情形。

美國國務卿蓬佩奧發聲明後,華府對中國的下一步行動,會由美國總統特朗普定奪。圖為特朗普(右)與蓬佩奧3月20日在白宮出席新冠肺炎疫情記者會。(AP)

股市方面,根據香港交易所公布的市場概況,以2020年4月為例,在香港2,477家上市企業中,共有1,258家內地企業,其市價總值佔港股總市值75.8%,成交金額佔港股總成交金額81.2%。美國相關舉措對此情形不會有嚴重影響。反而是考慮到當下中美情形,美股中概股持續承受各類政治壓力,整體形勢對港股利好。

匯市方面,港府4,400餘億美元的外匯儲備,中央3.09萬億的外匯儲備,足以應對所可能產生的跌宕。值得一提的是,《美國-香港政策法》第一子章第5713節第6項(Subchapter 1, section 5713-6)寫到,美國應繼續允許美元與港元自由兌換(The United States should continue to allow the United States dollar to be freely exchanged with the Hong Kong dollar)。有輿論擔憂美國可能在這方面有所舉措。然而美元是美國金融優勢的根本,確保美元自由流通是美國的核心利益。所以除非美國以禁止美元和朝鮮元自由兌換一般的方式,「制裁香港」,否則匯市方面的情況亦不值得過慮。

在這三個指標皆不會出現問題的情況下,美國對華舉措所能給香港帶來的經濟影響並不值得擔憂——相較之下,反而是香港本身根深蒂固的經濟結構問題已到必須根治的時刻。

北京推行「港版國安法」引起爭議。圖為5月24日,香港有示威者發起遊行抗議北京推行「港版國安法」,期間高舉「光復香港,時代革命」的旗幟。(路透社)

至於香港國際金融中心地位,就更不值得擔憂。金融是所有領域中最不講政治的。哪裏有收益,資本便會奔朝哪裏去。

從鴉片戰爭的年代開始,香港所扮演的角色便是「外界進入中國的窗口」。香港國際金融中心地位的根基無外乎三點:其一離大陸近,其二能進大陸,其三金融體制不同於大陸。而今,放眼全球,只有香港滿足這三個前提(另有澳門,但澳門體量太小,且完全沒有接納國際資本的金融、法律架構體系)。

因此,只要中國一日保持社會主義體制,國際一日以資本主義體制為主流,而中國大陸市場一日對國際資本有吸引力,一國兩制持續得到落實,香港的國際金融中心地位便不會動搖。



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