非洲自貿區正式啟動 中國扮演何種角色?

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2020年,新冠疫情重挫全球經貿,卻無阻年末的整合新契機:11月15日,東盟十國與中日韓、澳洲、新西蘭簽訂《區域全面經濟夥伴關係協議》(RCEP),為8年談判鑄下里程碑;12月30日,《中歐投資協議》完成談判,象徵中歐雙向投資壁壘的消融,橫跨歐亞兩端的投資循環圈未來可期。

無獨有偶,非洲亦在新年傳出好消息。2021年1月1日,非洲大陸自由貿易區(AfCFTA)正式啟動,涵納了54國13億人口、2.6萬億美元的總體經濟規模,於全球自貿區中名列前茅。

與此同時,《中華人民共和國政府和毛里求斯共和國政府自由貿易協議》亦於同日生效,成了中國對外商籤的第17個自貿協議,亦是中非之間的首例自貿區,中國外長王毅更於1月4日至9日出訪尼日利亞、剛果(金)、博茨瓦納、坦桑尼亞、塞舌爾五國,為新年度的中非合作奠下基石,剛果(金)則於1月6日成為中國在非洲第45個「一帶一路」合作伙伴。

12月30日晚,國家主席習近平在北京同德國總理默克爾、法國總統馬克龍、歐洲理事會主席米歇爾、歐盟委員會主席馮德萊恩舉行視頻會晤。中歐領導人共同宣布如期完成中歐投資協定談判。(新華社)

綜觀中國與非洲互動史,雙方相遇既有冷戰下的共同反殖脈絡,亦有互取所需的發展需要。如今非洲與中毛自貿區的同時生效,既象徵非洲統合的新進程,亦折射中非互動的深化,以及中國在非洲統合中,所能扮演的助力角色。

2020年4月9日,坦桑尼亞建設中的達累斯薩拉姆港1-7號泊位改擴建工程現場。該項目由中國港灣總承包、中交四航局承建。(新華社)

非洲的統合需求

回顧過往,非洲的統合力道始於1963年成立的非洲統一組織(OUA),其以剷除殖民遺緒、實現非洲經濟一體化為宗旨,於冷戰中顛簸前行,直至2002年解散,讓位非洲聯盟(AU)。在此期間,非洲仿效歐盟,成立了非洲經濟共同體(AEC),預計在2034年完成非洲經濟一體化,建立共同市場、中央銀行與貨幣同盟。

然而,非洲大陸歧異甚大、發展不均、政治集團分立,故AEC並未如歐盟般,彌合德法兩大國的百年宿怨,進而推動區域的政經統合,反在成立不久後,受索馬里內戰、剛果戰爭、馬格里布叛亂、尼日利亞博科聖地叛亂、蘇丹達爾富爾戰爭、馬裏戰爭等衝突干擾,屢屢中止談判。

2020年11月29日,在尼日利亞扎巴馬爾,人們參加被博科聖地嫌疑武裝分子殺害的人的葬禮。(AP)

此外,AEC內部亦是山頭眾多、各行其是,例如範圍涵蓋中北非29國的薩赫勒–撒哈拉國家共同體(CEN-SAD),其實與西非國家經濟共同體(ECOWAS)、中非國家經濟共同體(ECCAS / CEEAC)和東南非共同市場(COMESA)的會員相互重迭,體制迭床架屋、統合進程駁雜不一;南部非洲發展共同體(SADC)又與南部非洲關稅同盟(SACU)、東南非共同市場、東非共同體(EAC)相互競合;北非諸國則是分歧大過合作,摩洛哥與阿爾及利亞因西撒哈拉問題而長年不睦,利比亞與毛里塔尼亞則因2003年毛國政變一事交惡,上述發展令阿拉伯馬格里布聯盟(AMU)陷入休眠,自2008年起便未再運作。

如此境況,讓非洲聯盟的統合重擔愈發沉甸。故自2012年起,其便力邀非洲8大自貿區、關稅同盟進行協商,並在保證各區存續、消弭彼此壁壘的前提下,成功形塑了非洲自貿區的基礎版圖。除厄利特里亞外,非洲聯盟55國共有54國同意加入,各方最後於2019年7月7日簽署協議,本預計在2020年7月1日正式啟動自貿區,但因疫情橫空出世,便順延至2021年1月。

中國與眾多非洲國家在防疫上進行合作,圖為中國駐南非大使4月向南非捐贈防疫設備。(AP)

然而眼下非洲看似邁出統合的新步伐,前景仍是荊棘遍地。首先,AfCFTA僅22國批准便可啟動,但正因如此,至今仍有31%的簽署國尚未批准,而批准國大多集中於中西非,大陸的一體化顯然仍需時間;其次,AfCFTA各成員國的發展狀態不均,較有落實自貿基礎的前10國,分別為南非5國(南非、博茨瓦納、毛里求斯、納米比亞和贊比亞)、東非3國(盧旺達、肯尼亞和坦桑尼亞)、北非的埃及、西非的尼日利亞,各區的實踐意願與能力顯然出現錯位。南蘇丹、索馬里、安哥拉、塞拉利昂、布隆迪等更是戰亂後的重建國,基礎設施嚴重不足,埃及、尼日利亞、南非等大國遂對此議心懷顧忌、有所保留。

此外,早在疫情侵襲前,非洲整體的貿易基礎設施質量、海關效率、融資便利度、融資成本等有利形塑自貿區的條件便相對脆弱。如今疫情仍在蔓延,包括尼日利亞等大國仍封閉其邊境口岸,非洲2020年的經濟亦未如非洲開發銀行預測般,迎來3.9%的成長,而是出現負值。各國於此時啟動自貿區運行,乃是象徵意義大過實質進展,但選擇於疫下履約,仍代表精英們實踐一體化的決心,未來何以前行,將考驗大小國的每一步腳印。

2010年11月21日,在津巴布韋首都哈拉雷郊區的奇通圭扎中心醫院,中國「非洲光明行」醫療隊隊員為白內障患者實施手術。(新華社)

龍獅如何共舞

而綜觀中國與非洲的互動,「安哥拉模式」可謂是互動之基,意即出於雙方需求而生的「石油擔保貸款」。

回溯冷戰期間,中國也曾以此模式與日本互動。1970年代起中日關係正常化,日本遂施予中國各式無息與低息貸款,好協助後者鋪展基建,中國則付以石油償還。如此模式對日而言,既能覆蓋風險敞口,亦能滿足能源安全需求;對中國來說,則是在彌補信用額度同時,爭取發展資本。然而中國之所以能在非洲開展此種投資模式,除有中日合作的過往經驗外,亦與西方的苛刻相關。

當地時間2019年10月16日,肯尼亞內羅畢,由中國企業承建的肯尼亞內羅畢-馬拉巴標軌鐵路(內馬鐵路)一期工程16日正式建成通車。 (VCG)

安哥拉內戰於2002年畫下休止符,國內百廢待舉,重建需求大量湧現。但當其向國際貨幣基金組織尋求援助時,後者祭出了減少政府開支、提高進口稅、將海關管理權移交西方公司監管、國企私有化等附加要求,令安哥拉望而卻步;若要繞道國際私人金融市場尋求融資,安哥拉亦難以負擔倫敦同業拆借利率基礎上浮2.5%的成本。百般思量下,最後由中國的「石油擔保貸款」模式雀屏中選,安哥拉以倫敦同業拆借利率基礎上浮1.5%、17年還款期、提供石油等條件,逐步修復傷痕累累的國家。

此後,「安哥拉模式」漸成中國在非洲投資基建的普遍方針,其以輸入油氣穩定中國的能源安全,同時擴大中國的基建產業,卻也令中國頻遭西方媒體針對,背上了「新殖民主義」、「資源掠奪」的十字架。平心而論,放眼國貿場域,以天然資源進行貸款擔保,乃是發展程度不同的交易案例中,相當普遍的存在。而非洲國家總體主權信用低、市場風險大,以豐富油氣作為抵押資產,亦是理出自然。

5月14日,在坦桑尼亞達累斯薩拉姆拍攝的建設中的烏本戈立交橋項目。烏本戈立交橋是坦桑尼亞政府主導的第一個立交橋項目,主要由一座三層立交橋和配套分流道路構成,由中土集團東非有限公司承建。(新華社)

此外中國儘管在非投資不少基建,其份額依舊低於其他已開發國家與私營企業的投資額度總和,原因一來是非洲並未全面切斷與西方的合作,二來是中國某些在非基建最終淪為面子工程,例如乏人問津的大廈建築等,既無法吸引更多項目跟進,更引來西方媒體指指點點,稱其為隨處可見的「中國殖民鐵證」,平白被扣霸權之帽。

由非洲本土視角觀之,中國的基建投資無疑能加速自貿區的一體化進程,不論是搭建鐵路、網絡,抑或孵化數字經濟基礎,皆有助於消弭區域壁壘;而在發展工業化道路同時,非洲亦得以吸納己身的大量年輕勞動人口,由農礦之國漸次轉型,同時降低高失業、高貧困誘發的社會動亂風險,避免衝突阻斷談判。

然而面對遍地契機,中國亦當避免面子工程浮濫,更應審慎評估一國還款能力,再以合適條件放貸。在美國意欲挑動對華新冷戰的氛圍下,唯有投資項目切實符合當地發展需求,中非方能共贏;也唯有合作模式彼此可行,龍獅方能在充滿生機的非洲大陸上,同世界各國和諧共舞。



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