炒作北愛爾蘭問題四面樹敵　約翰遜的政治求生賭注

6月13日，英國政府公布了《北愛爾蘭議定書法案》（Northern Ireland Protocol Bill），提出單方面撕毀脫歐協議中的北愛爾蘭邊檢、國家補貼規範等安排，再一次點起英歐開打貿易戰的火頭。

同類的立法，在2020年《內部市場法》最初公布的文本已有出現。在歐盟的嚴厲反對之下，部份爭議條文最終被收回。豈料一年多年過後，同一爭議又在英歐之間點燃。歐盟預計將會重啟針對英方違反國際法的司法行動，而英國的科學家在爭議不解之中也將被踢出坐擁千億歐元資金的全球最大研究計劃「展望歐洲」（Horizon Europe）。

從歐盟委員會副主席塞夫科維奇（Maros Sefcovic）到德國總理朔爾茨（Olaf Scholz）皆已馬上表達反對意見。愛爾蘭外長科文尼（Simon Coveney）與英國外相卓慧思（Liz Truss）只進行了極短的12分鐘通話。北愛爾蘭議會的多數議員亦聯署去信英國首相約翰遜，批評該法案「草率魯莽」，指此行動不顧北愛爾蘭大多數企業和人民的明確意願。

雖然約翰遜將《北愛爾蘭議定書法案》的條文稱為「一些相對瑣碎的調整」，但英國政府卻引用了在面對「重大即時危險」時可不執行國際法要求的「必要性原則」（Doctrine of Necessity）。由此可見，約翰遜當局對此法案的爭議性非常清楚。

撕毀自己談成的協議？

今天的北愛爾蘭問題很大程度上是由約翰遜一手造成的。由於英國脫歐之後英國與愛爾蘭必須建立邊境檢查，為免北愛爾蘭和愛爾蘭共和國之間建立實體邊關，因而成為極端分子的攻擊目標，破壞《貝爾法斯特協議》以來的廿多年和平局面，約翰遜就決定將邊檢設於大不列顛與北愛爾蘭之間，將北愛爾蘭實際上留在歐盟單一市場之中，在規制上將北愛爾蘭割裂於英國之外。

此措施在去年實行之初曾帶來一些物資供應的問題，如今卻大致解決，即便相關的物流成本依然存在。而在政治上，這卻是約翰遜對北愛親英派民主統一黨（DUP）的「出賣」，使民主統一黨立下決心以廢除《北愛爾蘭議定書》的邊檢為最高政治目標，一直因此拒絕依照北愛的派系分權規制與愛爾蘭統一派政黨組成政府——5月的北愛議會選舉也沒有改變這一局面。

約翰遜政府提出的《北愛爾蘭議定書法案》主要有五大爭議條文。首先，法案提出「綠色通道」和「紅色通道」的區分，讓由大不列顛送進北愛爾蘭卻不會轉運至愛爾蘭共和國及歐盟的貨物通過前者，不必接受正常的邊境檢查。

其次，在北愛爾蘭銷售商品的國家可選擇是要跟從歐盟還是英國的規管（兩者可的差異將變得愈多愈大，例如歐盟對統一USB-C充電的規則就不會自動適用於英國）。

其三，法案將會給予英國政府權力，去繞過現時規管北愛爾蘭的歐盟國家補貼制度和增值稅制度。英國政府認為其疫情救市政策和抗通脹政策在北愛都受到此等規管阻礙。

其四，法案將去除歐洲法院對於《北愛爾蘭議定書》英歐爭議的解釋權——此規定一直是保守黨疑歐派的針對對象，也是約翰遜談成脫歐協議之時的一大讓步。

其五，法案將給予英國政府權力，在未來單方面取消《北愛爾蘭議定書》在其他層面的規管，只有人權、自由通行和南北愛爾蘭合作三個層面獲得豁免。這將為未來英歐持續不斷的爭執埋下種子。

再次站隊疑歐派的風險

《北愛爾蘭議定書法案》原訂於上周公布，卻因約翰遜政府的內部分歧而遭押後。從現有的文本來看，分歧最終以疑歐派的勝利作結，同時表現出外相卓慧思的立場——後者是下任首相熱門人選之一。如果此解讀不錯，約翰遜現已再次向保守黨的右翼較極端勢力低頭，改變了其上台以來告別脫歐爭議、團結全黨和全國向前看的政治路線。

如果此等具爭議性的法案最終也能夠通過國會，這將是對約翰遜執政地位的一支強心針，破除其上周只以59%的低支持度通過黨內議員信任投票的陰霾。

不過，約翰遜重新炒作北愛爾蘭問題，卻是一手風險甚高的賭注，可能引起國內外四方面的反彈。

首先，保守黨黨內對於約翰遜帶領英國違反他自己談成的國際協議有重大保留，當中不少重量級議員，包括前相首文翠珊等，都已表達了反對意見。而且，在上周信任投票之後，人們看到約翰遜的黨內弱勢，也有了更大的動機去組織黨內反對力量。因此，雖然保守黨在國會中有近80席多數，但外界估計《北愛爾蘭議定書法案》依有可能不獲下議院通過，這將構成對約翰遜的另一次非正式「不信任票」。

同時，即使下議院通過法案，上議院也將加以阻撓，特別是在工黨黨魁施紀賢（Keir Starmer）正對北愛問題展現出更大關注的當下。這可能會迫使約翰遜罕有地動用《英國國會法》去繞過上議院的反對。

其次，《北愛爾蘭議定書法案》某程度上符合了北愛民主統一黨的要求，有助推動後者配合籌組北愛政府，不過民主統一黨有過被約翰遜「出賣」的教訓，除非法案完整通過且被貫徹落實，該黨未必會願意預先同意組成政府。而且，此法案已遇上北愛議會多數議員的反對，如果約翰遜硬推法案通過，這也可能會進一步破壞北愛兩派的關係，造成政治不穩。

其三，歐盟本身就是一個透過國際法律建立起來的實體，向來重視法律條文的落實。雖然約翰遜在北愛爾蘭問題上的小動作尚未從根本上影響英歐關係，如果事情發酵下去，而約翰遜的修訂最終被視為破壞歐盟單一市場規制的話，歐盟確有可能對英發起貿易制裁。

其四，北愛爾蘭問題不只是英歐之間的外交，更牽動到大西洋彼岸的美國。美國國務卿布林肯（Antony Blinken）在英國公布法案後就特別為此在通話中向外相卓慧思提出勸喻，要求英方「真誠」與歐盟談判，尋求解方，以保留《貝爾法斯特協議》的成果。

拜登本人一直以其愛爾蘭移民後裔的身分為傲，日前也據報為此警告過約翰遜當局。民主黨國會眾議員博伊爾（Brendan Boyle）更稱約翰遜的法案「明顯違反國際法」，指英國政府「必須」聽取北愛爾蘭多數人民的意見。

炒作北愛問題，可能會進一步破壞英美之間的特殊盟友關係。

約翰遜對於《北愛爾蘭議定書法案》的風險，當然是了然於胸的。面對黨內反彈，約翰遜的盤算大概是他可以提前大選作威脅——此刻保守黨民望低落，提前大選將導致不少議員「丟官」，這未必沒有可能為約翰遜湊夠票數通過法案。

對於北愛爾蘭的內部問題，約翰遜大概是不放在心上的。此前就己有大不列顛的民調顯示，有過半受訪者認為北愛爾蘭脫離英國也無所謂。

對於歐盟發動貿易戰的可能，當過駐布魯塞爾記者的約翰遜大概知道歐盟官僚體制運作需時，而且各國利益不一致，最終也難以對英國作出有力的回應——觀乎歐盟多年來對於被指破壞法治的波蘭和匈牙利幾乎無計可施的事實就可見一班。

對於美國的拜登當局，此刻英國作為烏克蘭在歐洲的堅定支持者，約翰遜當然也認為美國不會因為區區的北愛小事而破壞雙方的關係——特別是在英國不只在歐洲，也在印太地區對美國政策能提供一定助力的背景之下。

不過，如果約翰遜對於這四種可能反彈任何一個的判斷出錯，他的政治求生賭注也將會慘敗收場。