阿富汗希冀加入「一帶一路」 為何北京仍有顧慮?

撰文:劉燕婷
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10月26日,阿富汗塔利班(Taliban)臨時政府副總理巴拉達爾(Abdul Ghani Baradar)在Twitter上表示,其於當日會見了中國駐喀布爾大使王愚,談及塔利班希望中國把阿富汗納入「一帶一路」倡議。據巴拉達爾文中所述,王愚稱中國希望加深與阿富汗的關係,在任何局勢下,中國都支持塔利班政府。

如此消息一出,引發了外界議論。回顧2021年4月,伴隨美軍逐步撤出阿富汗,塔利班開始了反攻。雖說拜登(Joe Biden)政府研判其攻勢「將持續多年」,卻終究輸給了殘酷現實:塔利班於8月15日進入喀布爾,總統加尼(Ashraf Ghani)倉皇出逃,「阿富汗伊斯蘭酋長國」乃於滅亡20年後,在2021年8月19日正式復生。

在此之後,西方便頻頻討論阿富汗變天對中俄的戰略影響,以及後者可能會有的種種反應,包括塔利班會否向中俄「輸誠」、中俄會否承認塔利班政權、阿富汗將如何被中俄「介入」、中俄的「介入」會否固化塔利班的殘酷統治、中亞是否將因此淪為「人權窪地」等,各式猜測族繁不及備載,卻可約略化繁為簡為一句話:中俄的地緣野心將與塔利班的殘暴統治一拍即合,成為周遭區域的安全挑戰。

2022年3月30日,中國國務委員兼外長王毅(中)在中國安徽屯溪,主持中國、阿富汗、巴基斯坦外長會晤。(AP)

阿富汗的發展赤字

上述前提假設,大體型塑了西方對新時代阿富汗議題的關注視角。然平心而論,如此忖度更多是以西方的自身經驗,想像他國與阿富汗的應對相處,且具有強烈的輿論戰傾向,以至中俄還未真正「介入」阿富汗,便已被描繪為野心勃勃的「邪惡軸心」,準備在阿富汗一展身手。

而細究中俄對阿富汗的經緯考量,眼下俄羅斯正忙於烏克蘭戰事,短時間內恐怕分身乏術,且即便其有意重演蘇聯入侵阿富汗的劇本,也早已沒有往昔的軍事與政治實力;中國雖相對好整以暇,卻也與塔利班保持了一定距離,並對阿富汗事務「有所為有所不為」:雖對阿富汗展開經濟援助、提倡組建包容性的政治體制,卻與世上絕大多數國家一樣,不承認塔利班的政權合法性,也不急於投資阿富汗的基礎建設與礦業,更未將阿富汗納入「一帶一路」項目。而導致中國如此謹慎的關鍵,便是其對阿富汗的現實需求:發展紅利未顯時,需先着眼當地穩定。

自蘇聯1979年入侵阿富汗以來,此地便是恐怖主義的溫床,背後原因既有其自身的宗教政治傳統,也有美國等境外反蘇勢力的大力扶植。此後多年動亂下,失序的阿富汗逐漸淪為中亞、南亞、中東交界的安全黑洞,吸引了各處伊斯蘭恐怖組織前來紮營,包括早期的東突厥斯坦伊斯蘭運動(ETIM,簡稱「東伊運」)、基地組織(al-Qaeda,又譯作阿爾蓋達或蓋達組織)、烏茲別克斯坦伊斯蘭運動(IMU,簡稱烏伊運),以及近年一度在敘利亞與伊拉克交界處創建統治的「伊斯蘭國」(IS)等。

2022年9月23日,阿富汗喀布爾一座清真寺發生爆炸,塔利班成員在附近駐守。(AP)

其中,東伊運便以阿富汗為大本營,於中阿兩國邊境穿梭移動,在新疆犯下了多起爆炸及暗殺事件,直到2001年美國推翻塔利班政權,連帶重挫了東伊運的根基,其才被迫轉移隱遁,近年更與塔利班疏遠,轉往敘利亞戰場活動。然「伊斯蘭國」的威脅方興未艾,尤其是在聯軍剿滅其於敘利亞、伊拉克的根據地後,中央羸弱的阿富汗便成了「伊斯蘭國」發展壯大的「新天地」,直到塔利班二度掌權,其仍持續發動恐怖襲擊,造成多起死傷。

此外1980年代起,各式恐怖組織與軍閥出於招兵買馬的擴張需求,大力鼓吹農民種植罌粟,既讓阿富汗成為世界毒品大國,也導致其發展軌跡與經濟結構嚴重扭曲。長年以來,毒品與武裝割據成了阿富汗國家運作的「底層邏輯」,毒品經濟供養了諸多恐怖組織,後者又會在累積資本的考量下,持續依賴毒品經濟,兩者相互交纏,導致阿富汗毒品不僅屢禁不絕、還持續擴大種植面積,正如塔利班儘管被美軍壓制多年,卻仍有其根基般。到頭來,終究是野火燒不盡,春風吹又生。

如今塔利班二度上台,意味着阿富汗最大叛亂團體一夕扶正,雖在一定程度上抵銷了阿富汗部分安全威脅,卻沒能全然扭轉國家整體的發展赤字:基礎建設百廢待舉、「伊斯蘭國」仍不時發動襲擊、毒品經濟已然深入骨髓。如此情況對任何域外工業大國而言,皆意味着不小的投資門檻與風險,包括如何確保人員安危、按照時程進行項目等,都是無法迴避的現實難題。

2022年8月18日,阿富汗喀布爾一批人抬着清真寺爆炸案遇難者的靈柩。8月17日晚禱進行期間,喀布爾一座清真寺發生爆炸,至少10人死亡。死亡人數其後增至21人。(AP)

中國需要怎樣的阿富汗

故綜觀中國對阿富汗議題的種種取態,往往是政治穩定高於經濟投資。

2021年7月28日,阿富汗尚未完全變天時,中國國務委員兼外長王毅便在天津會見了塔利班要員巴拉達爾,提出了明確的立場主張,即希望塔利班與「東伊運」等恐怖組織徹底劃清界限,同時施以有效打擊,並得到了巴拉達爾的肯定回覆,「東伊運成員早已離開,未來也不可能再回阿富汗受訓」。歸根結柢,避免阿富汗再成恐怖主義滲入新疆的「轉運站」,是中國首要的關注議題。

而與對反恐、邊境安全的積極關注相較,中國在投資阿富汗一事上,便明顯保守謹慎。過去中方曾在阿富汗有過兩個大型投資項目,分別是2008年由中國冶金科工集團、江西銅業集團合資投入40億美元的艾娜克銅礦(Anyak)30年開採權,以及2011年由中國石油天然氣集團公司(CNPC,簡稱中國石油)與阿富汗政府正式簽約的阿姆河盆地(Amu Darya Basin)油氣開發權。然兩大項目多年來皆無實質進展,關鍵原因便是安全局勢的持續動盪,導致了後續資金的紛紛回撤。

此後直至2021年阿富汗變天,中國都未再有大型項目進駐,也未將阿富汗納入「一帶一路」項目;且中方之所以大力建設中巴經濟走廊,除為深化中巴情誼與互動外,也是意在繞過更加動盪的阿富汗,為中國打通自新疆到印度洋的運輸路線。簡言之,在「一帶一路」的初始規劃上,阿富汗並非潛在合作對象,反而更多是威脅來源。

2021年7月28日,中國國務委員兼外交部長王毅在天津會見來華訪問的阿富汗塔利班政治委員會負責人巴拉達爾一行。(AP)

平心而論,阿富汗並非全無投資價值,豐富的礦產資源、位處亞洲中心的地緣位置,皆是其得天獨厚的天然優勢;但投資評估並不僅與一國的自然條件相掛勾,更要綜觀局勢的整體走向與發展,在條件成熟前,過度的冒險往往容易平添成本與損失。中國駐阿富汗大使館便曾於2021年12月17日呼籲,中國企業或公民「切勿盲目來阿考察礦產資源」,顯然當地條件仍未成熟,不論是安全環境、經濟狀況或法律規範。

然回歸初心,中國需要的始終是一個「穩定的阿富汗」,而以大型項目促進當地民生繁榮與發展,亦是可行之道,故若未來條件允許,中國應不會永遠裹足不前;而此一轉向的觀察標的,或將是其會否重啟擱置已久的阿富汗銅礦、油氣開發項目,或是推出新的大型工程規劃。而塔利班亦須證明自己有能力維持阿富汗內政穩定,並盡最大努力掃清「伊斯蘭國」威脅,方有可能與中國真正洽談加入「一帶一路」的實務細節。

簡言之,中國雖未承認塔利班,卻也未斷絕與其官員的往來,且積極進行人道援助;雖暫未應允阿富汗加入「一帶一路」,卻不會將門永遠鎖上。阿富汗曾是中國不可忽視的安全威脅,但這一角色不會永遠固化。

中國對阿富汗議題的首要關注是什麼?

避免恐怖主義威脅新疆與邊境安全。

為何中國在阿富汗的銅礦與油氣項目遲滯不前?

安全條件持續惡化導致資金紛紛撤離。