烏克蘭撥款綑綁邊境法案：拜登已「跪低」　特朗普為何拒絕？

經過四個月的艱難談判之後，美國國會民主、共和兩黨參議員2月4日終於推出了將援助烏克蘭撥款綑綁美墨邊境難民管制的法案草稿。草稿未出，料將勝出共和黨總統初選的特朗普（Donald Trump）已明言反對。草稿出爐後，特朗普則表明這將會是給民主黨的「大禮」、是共和黨的「死亡願望」。

由於國會共和黨人已大體接受了特朗普再次出選總統的事實，紛紛公開投誠，民主黨建制和拜登（Joe Biden）當局讓步之後又讓步才得以寫成的法案，在2024年的大選年中，大概已變成了一堆廢紙。

讓步之後再讓步

此法案牽涉1,180億美元，當中600億用於援助烏克蘭，141億用於支持以色列安全，200億用於落實邊境政策，24億用於紅海軍事行動，其餘還包括一些有關台灣和太平洋地區的項目。

早在去年夏天，拜登已向國會提出新增援烏撥款。本來，以參議院共和黨領袖麥康奈爾（Mitch McConnell）為代表的傳統共和黨人對此熱切支持，但在特朗普影響力深種的眾議院中卻有為數不少的共和黨議員認為要將援助烏克蘭同收緊邊境移民管制綑綁作為交換條件。

到了10月，以巴衝突爆發，拜登就提出了將烏克蘭、以色列、台灣、邊境四大議題互相綑綁的方案，讓民主和共和黨人可以各取所需。以獨立參議員西內馬（Kyrsten Sinema）、民主黨參議員墨菲（Chris Murphy）和共和黨參議員蘭克福德（James Lankford）為代表的談判小組開始着手協商法案細節。

拜登的綑綁框架，本身已經是一種重大退讓。在過去，移民制度改革的兩黨爭議往往是由民主黨要求讓一千多萬已在美國境內的非法移民合法化，又或者至少讓未成年時被非法帶來美國的移民合法化來交換收緊邊境移民管制。這一次，拜登的讓步就是放棄了民主黨的這個長期堅持，改以烏克蘭撥款作為交換條件。此舉在民主黨的左翼已引起不少批評。

起初，拜登的開價是加大邊境移民管制的撥款，而不是改變相關法律。但隨着麥康奈爾等人也因應來自眾議院共和黨人的壓力而主張藉烏克蘭撥款的契機來交換收緊移民管制，拜登最終只得再次讓步。

到去年12月烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）訪美、聖誕新年大假迫近之際，參議院多數黨（民主黨）領袖舒默（Chuck Schumer）曾一度押後參議員的假期，希望可以趕在新年美國既有援烏撥款用完前至少在參議院通過相關法案，為新一年撥烏撥款立法提供動力，但最終事與願違。

在2月4日公布的法案草稿當中，人們都看到民主黨和拜登的大幅退讓。

邊境管制的難得機會

首先，法案針對了共和黨深痛欲絕的「捉了就放」（catch and release）政策，提高初步難民資格篩查的門檻，不能證明其有「合理可能」被迫害，又或者不能解釋為何他們不能遷往美國以外的其他國家來逃避迫害的人（按：今天的標準只需要證明對被迫害有「可信的恐懼」），都會在預計90日的時間內被驅逐出境。

如果難民資格申請者通過初步篩查，他們將會在另外90日內獲得最終決定，期間法案也大增了拘留名額，因此不會像現在一樣放任移民遊走，而當拘留設施爆滿時，當局也會用電子腳環等方式作追蹤。

其次，法案也提出了「自動關閉邊境」的措施。如果邊境連續七日有4,000人過境（相當於近月數字的一半）又或者單日超過5,000人，邊境將即時關閉，任何越境者將被驅逐，直至越境人數跌至上限的75％為才會重新開放邊境，讓非法越境者向邊境人員登記，申請難民身份。（原有每日合法入境者的1,400個難民申請名額會繼續維持。）

同時，拜登當局容許非法入境者在美國居往和工作的「人道豁免」權力也不能再使用在美墨邊境的非法入境者身上，只能保留在有美國人資助的烏克蘭、古巴、海地、尼加拉瓜和委內瑞拉難民身上。

上述的難民資格篩查標準的提高，長遠需要立法落實，是特朗普任內未能達成的立法目標（按：參議院有60席的拉布門檻）；而直接關閉邊境去一刀切驅趕大部份非法越境移民的做法，則是特朗普任內只能依靠新冠疫情緊急狀態才能落實的政策。兩者若能透過立法落實，可算是1986年以來美國在持續政治紛爭下所未見的兩黨移民政策合作。

法案中，對民主黨人的讓步微乎其微。當中包括新增每年5萬名的綠卡名額、容許2021年阿富汗撤軍後隨同美軍到美國的8萬阿富汗人（按：當中多數是在阿為美國服務的人）入籍，以及容許原未成年隨同以工作簽證進入美國的父母來到美國的人合法逗留和申請入籍（按：當中多數是印度公民）。

對於傳統共和黨人而言，這是收緊邊境移民政策的難得機會。一旦錯過，即使2024年特朗普重掌白宮，共和黨以過半數操控國會參、眾兩院，也很大可能沒有辦法以同等的立法方式收緊邊境移民管制－－除非長期兩黨半分的參議院突然出現共和黨掌握60席的奇蹟（按：沒有人認為這是個值得考慮的可能）。

「剛到議會就死掉了」

在正常的兩黨政治之中，共和黨人對此應該握手稱慶，甚至是以反迫拜登當局在移民議題上「跪低」的成功作為2024年大選的宣傳。

然而，共和黨籍的眾議院議長約翰遜（Mike Johnson）約翰遜在法案草稿一出，就聲言其內容比「想像中還要差」、「剛到議會就死掉了」。

支持法案的麥康奈爾也控制不了他的參議院黨友。到2月5日晚，49位共和黨參議員中已經有22位表明反對。盛傳為麥康奈爾參議院黨領袖的繼任人、德州參議員康寧（John Cornyn）也傾向反對。

原本麥康奈爾的盤算是希望得到絕大多數共和黨參議員支持通過法案，為法案在眾議院提供動力。但在特朗普的反對之下，黨人早已歸邊。連原本樂觀的談判三人組成員、共和黨參議員蘭克福德也自嘲每過十年當人們忘了上一個主持移民政策談判的人如何慘淡收場之後才會有人再敢推移民改革。

為何主張收緊移民管制的特朗普要反對收緊移民管制的立法？

權鬥下的美國失治

目前，美墨邊境非法入境移民人數處於歷史高位，並因為德州的「難民大巴」政策，將問題擴展至紐約、芝加哥等民主黨大城市，已變成了拜登除了通脹問題之外的最大內政難題。

特朗普則明顯有意重演其2016年以移民問題勝選的劇本。近月德州州長阿博特（Greg Abbott）阻止聯邦邊境管制人員進入該州邊境一處拆除圍欄，取巧地不理美國最高法院相關判決的做法，就得到了全國共和黨州長的支持，十多位共和州長日前也親身走到德州邊境去參演這場對抗拜登、反對移民的劇目。這種州與聯邦執法人員的僵持，劇力十足，當然得到了特朗普的背書。

為了繼續炒作移民問題，其前提就是大量移民壓境的事態得不到任何緩解，而參議院兩黨議員談判得來的移民管制卻正正是可以緩解美墨邊境移民問題的政策。對於以勝選為先的特朗普而言，當然全力反對這項法案的通過。而共和黨人擔心自己會變成特朗普的敵人，也大舉歸隊，投入反對陣營。

同時，在美國援烏撥款長期不獲通過之際，特朗普還有可能博得11月大選前的烏克蘭戰敗。若然如此，拜登將更難擊敗特朗普。

悲哀的是，就算特朗普贏了選舉，移民立法依然需要民主黨的合作，像今天這項法案一般的妥協無可避免，但到時候共和黨就很可能不會再有援烏的這個議題可以同民主黨作交換，於是人人都認同有必要推行的移民制度改革將會繼續處於已經長達數十年的停頓之中。

正所謂見微知著，單憑特朗普在這項邊境法案上明目張膽只為爭權的操作，我們已經可以預見在特朗普第二任期中美國會墮落至何等前所未見的失治之中。