關焯照專欄

特區政府就2025-26年度財政預算案展開公眾諮詢已有兩個月。由於政府公共財政於過去幾年出現龐大財赤，以致今次的預算案諮詢變得非常吸引公眾眼球。特別是財爺陳茂波如何找出有效方法來解決財赤，以免香港跌進財政黑洞，這已成為社會關注的議題了。

簡單地說，公共財赤表示政府支出大於政府收入。這現象可以是周期性或結構性。如果是周期性，當經濟從低谷反彈，並開始出現持續復甦，政府收入自然會明顯增加，而政府在支持經濟的支出也會相應減少，最終結果是公共財政扭虧為盈，政府面對的財赤問題便會一掃而空。

然而，香港政府的公共財政表現，卻沒有受惠經濟持續復甦而明顯改善。自從香港在2023年1月全面通關後，政府的財政在2023-24年財政年度卻仍然錄得過千億的赤字，而今個年度預計財赤也接近千億。而最近財爺更預期公共財政扭虧為盈仍要多等幾年時間，顯示本地的公共財政問題不是周期性，反而具有結構性的本質，難以一時三刻可以解決。

人口老化而稅基狹窄　須壓縮開支增加收入

其實，現時本地政府面對年年財赤的困境，可以說是預料中事。原因是香港人口急速老化，這會增加長者福利開支的壓力。同時，由於愈來愈多人退休，加上近幾年出現的移民潮，勞工供應自然減少，驅使工資上升，最終拖累經濟表現，令政府收入下降。在預期福利支出大增和收入減少的情況下，公共財政表現轉弱便不能避免。

稅基狹窄也是另一個重要原因，可以用作解釋香港政府出現持續財赤的問題。政府的收入主要依賴幾個主要直接稅收和賣地收入，當經濟結構出現惡化，政府收入自然減少，結果令公共財政穩健性受到衝擊。

要治理現時公共財政危機，香港政府必須壓縮開支和增加收入，以雙軌並行的方法來改善政府的財務狀況。不過，若以政府能夠掌握並可望能立竿見影的政策成效來看，短期內當務之急仍應以削減公共支出作為首要考慮，以期望能盡快達至公共財政可持續的目標。

現時公共開支增長速度是需要下調，特別是衞生、教育和社會福利，三項主要支出已升破1000億港元大關。以衞生支出為例，其支出在2018-19財政年度是783億元，但在2023-24財政年度已升至1210億，只在短短六年時間，公共衞生開支竟然升了54%。若這巨大升幅持續，政府公共財政可持續性的根基必被嚴重動搖。

另一方面，教育支出也處於不合理地高的水平，因為最近十多年，生育率明顯下降，拖累學生人數向下，這情況在幼維園和小學尤為明顯。然而，教育支出在過去幾年卻沒有縮減，這是出於甚麽因素，財爺是需要解釋的。至於現時教育局及其資助機構是否坐擁大量盈餘，這也是必須盡快找出真相的，以免公帑被浪費。至於2025-26年財政的預算，教育開支必須適度削減，令教育開支能夠回復健康的增長狀態。

在人口不斷老化影響下，近年政府持續增加社會福利支出是可以理解的，但是在運用有限的資源狀況下，政府必須審視各項福利支出的必要性，以防止出現浪費公帑的情況。以最近熱議的「長者兩元乘車優惠」為例，最大爭議點是政府是否需要取消60至64歲年齡組群繼續享受這項乘車優惠福利。其實答案是顯而易見，因為香港市民的預期壽命（Life Expectancy）和健康預期壽命（Healthy Life Expectancy）已明顯延長，長者的年齡定義是不應該向下調至60歲。此外，60至64歲年齡組別的勞工參與率高達差不多五成，反映不少處於這組別的市民仍然有工作能力，這是否表示政府對這年齡組羣太過慷慨？大家必須深思。

公務員薪酬開支高達千億可考慮調整

至於最近出現削減公務員編制的提議，這方向亦是值得予以考慮的。從統計處所得資料，2023-24財政年度的公務員薪酬開支上升至945億元，再加上138億元的「與公務員有關連的開支」，總和已高達1083億元，佔政府總開支約一成半。這比重已可以跟上文提及的三大範疇公共開支相提並論，反映政府在這類員工開支上要作出調整，以配合減低公共開支不斷上升的壓力。

如何令公務員開支下降而不引來社會震盪是極之考功夫。誠然，全體公務員減薪是最簡單的選擇，但這選擇是有兩個問題。第一，公務員減薪可能會令私人市埸出現減薪潮，對經濟增長肯定帶來逆風。笫二，一刀切削減公務員薪酬對工作表現好的公務員不公平，更會打擊這班努力工作的公務員的士氣。因此，政府在決定下調公務員薪酬前是要考慮其後遺症，以免因小失大。

如果要將公務員開支妥善減低，最好方法是從編制上著手。眾所周知，公務員編制龐大，在財政緊迫下，削減編制便變成必須做的事。以現時財赤的情況，即使削減10至15%的公務員人數，相信也不為過。只要政府引入人工智能和自動化工序，公務員的生產力絕對不會下降。至於削減編制可以考慮採用自然流失的方法，即是盡量不補回決定離開政府職位公務員，和設下減少員工數量的時間表，這樣做便已經足夠了。

至於提升政府收入，最王道的方法是擴闊稅基。無奈，香港經濟的復甦力量仍不夠強，如果現時擴闊稅基，例如加入銷售稅來增加收入，但在未有強勁經濟增長的環境下，結果可能只會適得其反，因此，政府在增加稅收方面只能從現有的稅種入手，希望這策略能夠改善公共稅收表現。

政府要加稅，首選的稅項是博彩稅和車輛稅，尤其是博彩稅，即使政府在兩年前已加了這項稅，但卻沒有令馬會收入減少，反映適度地增加博彩稅並不會減低投注額，因此，政府必須在2025-26年再次增加博彩稅，以提升整體政府稅收。

至於薪俸稅，財爺可以將現時的最高稅率的水平略為提高。另外，差餉也可以適度增加，相信在接近全民就業的情況下，社會對這類型的加稅方向不會有太大的反對聲音。至於公共交通收費方面，政府可以將現時免費使用的大橋和行車隧道設下電子收費，以收回成本的目標來增加政府收入。

從中長遠角度來看，盡快鞏固公共財政可持續性和財政紀律。要完成這項重要任務，政府可以研究以下三個政策方向。

第一，穩定樓價預期。由於未來幾年房屋市場處供應處於高水平，市民置業信心不高，最終拖累樓價表現。一個有效的方法是將現時公私營房屋供應比例70:30，改為80:20或甚至90:10，目的是壓下未來私營房屋供應，令市民對樓市的悲觀情緒得以改善，樓市表現也會回歸正常狀態。至於地產商，投地意欲會回復，政府能夠賣出土地的機會自然增加。

第二，人口老化是可以變成商機。最近內地政府大力推動「銀髮經濟」，反映長者的消費和護理服務需求絕對可以成為一個重要經濟引擎。香港人口老化較內地更嚴重，看來財爺也要向北京政府學習，將「銀髮經濟」打造成為支持本地經濟的新引擎。

第三，阻截內需流走。在過去幾季，不少香港市民回到深圳消費。誠然，兩地人流互動是一個自然融合的過程，但由於深圳價格低於香港，驅使不少香港市民回到當地購物，最終令本地消費大量流失。若要解決這難題，是有需要引入陸路離境稅，目的是減低港人動輒離境消費，避免內需外流，令香港消費環節重拾昔日光輝。

作者關焯照是冠城商業及經濟研究中心主任。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。