馮志豪教授專欄

特區政府正積極制訂香港首份涵蓋五年的宏觀發展藍圖，並主動對接國家《十五五規劃綱要》。近月翻看報章、政策討論和各類諮詢文件，社會焦點大多仍集中在經濟議題，例如如何振興股市、吸引企業、搶人才、催谷投資。這些當然重要，但如果只看經濟，而忽略人口結構正在出現的深層轉變，香港未來幾年的發展，很可能會失去一個真正關鍵的支點。這個支點，就是少子化與老齡化同時加速。

雙化夾擊：社會安全網受威脅

看看我們身邊的現實，香港的生育率已經跌到幾乎是全球最低的水平，與此同時，戰後嬰兒潮一代正全速步入晚年。這場銀髮海嘯不是二十年後的預警，而是我們現時要面對的現實。這兩大人口痛點從兩端同時拉扯着香港，一端是未來的年輕勞動力急速斷層，交稅的人越來越少，另一端則是長者照顧需求呈幾何級數增長，前線護理人手與家中的照顧者不少已經進入壓力爆煲邊緣。

香港的生育率已跌至全球極低水平，與此同時，戰後嬰兒潮一代正快速步入晚年。所謂「銀髮海嘯」，早已不是二十年後的推演，而是眼前正在發生的現實。這兩股力量正從社會兩端同時向香港施壓。一方面，年輕勞動人口愈來愈少，納稅基礎逐步收窄；另一方面，長者照顧、醫療、社區支援和院舍服務的需求卻持續攀升。前線護理人手長期短缺，家庭照顧者的負擔亦愈來愈重，不少早已徘徊在崩潰邊緣。

社福改革：社會治理的一部分

面對這場迫在眉睫的危機，我們過去數十年習以為常的社福思維，顯然已經顯得不合時宜。長久以來，香港的福利模式習慣了一種被問題和需要拉着走的被動思維。長者宿位不夠就加建院舍，照顧者撐不住就增設一條廿四小時熱線，基層家庭有經濟困難就開撥一些短期基金。每當社會出現新的需要，業界便向政府爭取更多撥款，政府則在財政預算案中加碼應對。

這種做法在資源相對寬裕、人口結構尚算穩定的年代，也許仍可勉強應付；但在今天全球經濟前景不明朗、本港公共財政壓力加劇的情況下，單靠政府持續加碼、以補貼方式應付每一項新增需求，顯然已不是長遠之計。更值得警惕的是，當交稅的人愈來愈少，而需要照顧與制度支援的人愈來愈多，整個社會安全網所承受的財政和人力壓力，只會愈來愈沉重。現時香港每千名15至64歲勞動人口，需撫養約499名非工作年齡人口；政府推算到2031年中，總撫養比率將升至611。換言之，每1,000名工作年齡人口，將要支撐611名兒童及長者。如果我們今天仍然停留在「哪裏爆煲就補哪裏」的思維，未來社會安全網承受的壓力，只會愈來愈難以為繼。

因此，當政府制訂未來五年的政策藍圖時，社福政策不能再被視為經濟之外的附屬議題，更不能只是在財政有餘裕時才順手多投放一些資源。社福改革必須提升到社會治理和城市韌性的層次來看。要回應少子化與老齡化的雙重挑戰，香港未來五年的出路，我認為在於四個方向 : 可持續化、數據化、商業化與智能化。這四者並不是抽象口號，而是香港社福制度若要走得更遠、撐得更穩，不能迴避的改革方向。說到底，我們要做的，不是把福利單純視為消耗資源的負擔，而是把它重新理解為一種有回報、有韌性、能穩住社會的投資。

可持續化：社福應是一種社會投資

要談社福改革，首先不能迴避的，就是制度究竟能否走得長遠。在現行的整筆撥款制度下，非政府機構的營運高度依賴政府的經常性開支補貼。這種安排在過去並非完全不可行，但當人口老化加劇，福利需求持續上升，而公共財政增長又未必追得上，這種高度依附單一財政來源的模式，遲早會面對爆煲壓力。

如果我們始終把社福理解為一項純粹的財政開支，而不是一種社會投資，那制度就很容易陷入「需求愈多，負擔愈重」的惡性循環。因此，未來五年規劃其中一個重要方向，是引入更多元化的社會投資工具。在英美運作良久的社會效益債券（Social Impact Bond, SIB）就是值得香港更認真研究和試行的一種模式。它的思路並不複雜，就是由民間資本或慈善基金先投資具創新性的社福項目，例如認知障礙症的社區介入、長者延緩惡化的支援計劃等；政府則根據事先訂明的成效指標，在項目達標後才支付回報。這樣做的意義，在於把風險部分轉移到市場，同時也迫使整個制度更重視成果，而不只是投入了多少資源、服務了多少人次。

人力可持續性：建立跨代共融互助生態

除了財政，另一個同樣迫切的，是人力的可持續性。近年香港社福和護理界在早幾年幾乎長期處於「搶人」狀態。院舍依賴外勞補位，各行各業都在爭奪有限的年輕勞動人口。可是，少子化之下，這場競爭只會愈來愈激烈。單靠輸入外勞，某程度上只能止一時之渴，卻難以從根本回應人口結構的問題。

長遠的出路，是我們必須改變受助者與服務提供者的二元思維，在社區內建立時間銀行與跨代共融的互助生態。新一代的初老長者，即六十至七十歲剛退休、身體依然健旺的戰後嬰兒潮一代，其實擁有極高的社會資源與有待釋放的能量。政策應推動跨區、跨機構的時間銀行制度，鼓勵 these 初老長者、全職照顧者甚至是彈性就業的青年人，投入時間為社區內的獨居高齡長者提供短暫的起居協助、買餸或陪伴覆診。他們付出的時間可以轉化為積分儲存在制度中，待日後自己或家人有需要時，再兌換相應的照護服務。

這種模式不是單純的義務工作，而是一種新型的社會契約。它將原本處於被動、等待被救濟的群體，轉化為社區互助的生力軍，從根本上擴大了社福體系的人力供給基數，現時已經有一些機構開始推動初老者擔任「輔助專業人員」。若香港未來五年能為這類跨機構、跨社區的時間銀行建立更清晰的平台、認證和基本保障機制，可持續化才不會只停留在財政計算上，而會真正落到人與人之間的支持關係之中。

數據化：用精準數據編織社會安全網

過去十多年，香港社會屢屢發生令人心碎的照顧者悲劇，或是年邁伴侶在公共屋邨內雙雙離世數日才被發現的隱蔽個案。每次悲劇過後，公眾輿論總會質疑前線社工為何沒有及時跟進。但揭開現實的帷幕，我們會發現非政府機構和社會福利署同樣滿腹委屈，因為這些悲劇個案，往往根本不在現行社福機構的跟進名單內。他們不主動求助，制度便成了黑洞。這種坐等求助、被動應對的救火式社福，正是缺乏數據化思維的直接惡果。

這正是香港社福體系一直欠缺數據化思維的結果。其實，香港並非沒有數據。相反，政府不同部門手上握有大量與市民生活狀況相關的資料。問題在於， 這些資料長期分散在不同政策局和部門之間，彼此並不互通。房屋、醫療、社福、地區服務、公共交通，各有各的系統，也各有各的行政邏輯。從單一部門角度看，一位長者可能只是「普通租戶」、「失約病人」或「未曾申請服務的人」；但若把這些訊號放在一起看，呈現的可能就是一個正在迅速走向高風險的生活狀況。

預警機制：進一步打通跨部門數據壁壘

幸好現時政府已成功打通社會福利署、醫院管理局及房屋委員會的跨部門數據，建立「照顧者支援數據平台」及「高風險長者數據庫」。

因此，未來五年社福規劃其中一項最值得推進的工作，是打通跨部門數據壁壘，建立更成熟的高風險家庭與長者預警機制。例如，一名住在公屋的獨居長者，如果近期用水用電量突然異常偏低、樂悠卡乘車紀錄明顯減少、公立醫院覆診失約，而主要照顧者又剛離世、公屋大閘又沒有其出入紀錄，這些零碎訊號若能被系統整合和交叉比對，就有機會及早顯示風險。這時候，系統不應只是把資料留在後台，而應能把警示轉化成前線行動，通知地區服務單位、社工團隊或關愛隊主動接觸。

不只是先進：數據讓人能被真正接住

數據化真正重要的地方，不在於科技感，而在於它讓社會安全網不必總在悲劇發生後才開始運作。

另一個同樣關鍵的作用，是令資源配置更準確。過去政府和機構評估社區需要，很多時仍依賴較滯後的統計數據或零散調查，結果便容易出現服務錯配：有些區服務過剩，有些區長期供不應求；有些新需要已經浮現，制度卻仍未捕捉到。若能建立動態的社福數據地圖，讓決策者和服務提供者更掌握各區弱勢社群的實時變化，政策便有可能由過去「事後補位」，逐步走向「及早部署」。

說到底，數據化不是為了讓制度看起來更先進，而是讓制度變得更早、更準，讓更多人能真正被接住。

商業化：引入企業精神與市場活力

在香港，社福一談到「商業化」，往往很容易引起反感。很多人擔心，這是否意味著福利退場、市場接管、弱勢被遺棄或放棄專業。這種憂慮當然可以理解，因為社福本來就不應淪為純粹逐利的行業。

但如果因此把一切市場元素都拒諸門外，恐怕也會錯失制度更新的機會。

今天我們面對的現實是，單靠公共財政支撐的資助院舍和家居照顧服務，已很難滿足多層次、快速增長的需要。很多長者及家庭不是不想用公共服務，而是輪候時間實在太長。在等待的過程中，身體狀況惡化、家庭壓力上升，最後反而令整體成本更高。

因此，這裡所說的商業化，並不是鼓吹福利私有化，更不是要把弱勢交給市場自生自滅；而是主張更積極引入社會企業精神、混合融資模式，以及有監管、有標準的多元服務供應。換句話說，是用較靈活的營運方法去回應社會需要，而不是只靠單一、公營、統一規格的服務模式。其實，長者社區照顧服務券和院舍照顧服務券，本身已是這個方向的一種示範。它的價值在於，讓服務使用者有更多選擇，也讓不同供應者能參與服務創新。

鼓勵資本參與：釋放中產銀髮族市場

更重要的是，我們需要重新理解新一代銀髮族的需要。現今新一代步入老年的人口，即戰後嬰兒潮一代，與上一代依靠社會救濟的基層長者有着本質上的分別。他們愈來愈多受過良好教育，年輕時參與了香港經濟騰飛，手頭上可能有一定積蓄，甚至擁有自置物業。他們對晚年生活的期望，不再是傳統安老院舍那種解決一日三餐、確保不跌倒的被動照顧，他們追求的是尊嚴、消閒、高品質的社交活動與自主的個人空間。如果政府繼續用一成不變的福利思維去服務這群新銀髮族，不僅財政會被完全壓垮，也扼殺了他們活出精彩晚年的可能。

政府應透過五年計劃，積極釋放這個中產銀髮族的市場。例如透過稅務優惠、土地劃撥與專業資歷認證，鼓勵更多社會企業與私人優質資本，發展多元化的自費或半自費安老服務，包含時尚的長者日間會所、具備全方位照護能力的優質共居社區、甚至是提供專業治療師與優質護理的自費家居照護網絡。

這樣做還有一個很現實的好處：當有負擔能力的長者可透過市場化服務滿足部分需要，公營和高度資助的資源就能更集中地支援真正經濟困難、缺乏家庭支持的基層長者。這不是放棄福利，而是令福利回到更精準的位置。因此，商業化若處理得當，並不必然與公共服務對立。相反，它可以是讓社福走出單一路徑、增加彈性和可持續性的其中一條路。

智能化：把人力還給需要的地方

面對少子化帶來的基層護理勞動力短缺，以及老齡化帶來的龐大照護工作量，前線人員的壓力和燃盡已到了臨界點。前線人員，每天上班有好些時間被行政文書、重複抄寫、編更、派藥、填寫評估報告等繁瑣工作牽引着。而在院舍內，護理員更需要耗費大量體力去處理扶抱轉移長者、洗澡、更換尿片等高勞動強度的工作。當前線人員被這些體力勞動榨乾體力時，社福服務最核心、最珍貴的人情味與關懷溫度便無從談起。

這正是智能化在五年規劃中能發揮核心威力的地方。所以，談智能化，不能只把它理解為引入一些先進設備，或者簡單地用科技取代人。真正重要的是：科技能否幫助前線減輕重複工作，釋放時間和體力，讓服務重新回到「人」的身上。

過去幾年，政府已透過樂齡科技創新基金等渠道，資助機構購置不同設備，這是一個開始。但不少前線經驗也反映，現時的應用仍較碎片化。有些院舍添置了設備，卻缺乏足夠培訓；有些科技產品彼此不能整合，最後成效有限，甚至淪為「買了但用不盡」。

融入社區：智慧居家安老應進入公屋

因此，未來五年若要真正推動智能化，重點不應只是購買更多器材，而是思考如何令科技真正落地、融入服務流程，並延伸到社區。

首先是智慧居家安老，政府應推動將智能安全家居網絡納入公共房屋和新落成樓宇的標準配置。透過安裝免接觸式的物聯網跌倒感應器、智能床墊、遠程生命表徵監測系統，甚至馬桶沖水感應，可以在不過度侵犯私隱的前提下，為高齡獨居長者提供更穩定的安全保障。一旦出現異常，訊號能及早傳送到相關服務單位，便有機會減少事故惡化，也讓長者毋須因風險上升而過早離開熟悉的社區環境。

其次是院舍和服務機構的流程智能化。從智能配藥、電子記錄、條碼管理，到自動化處理部分行政程序和評估報表，這些技術若能與日常工作真正整合，能大幅減少出錯和重複工序。節省下來的，不只是時間，而是前線人員重新投入照護關係的空間。

我始終相信，智能化最重要的，不是科技本身有多新，而是它有沒有讓照顧變得更有溫度。科技若只是另一層負擔，便沒有意義；但如果它能真正把前線人手從繁重工作中釋放出來，那它就是在幫助整個制度保住最珍貴的人情味。

社福改革：關乎香港的韌性與未來

總括而言，少子化與老齡化的雙重夾擊，將會是香港未來五年至十年無法迴避的結構性挑戰。這不只是社福界自己的問題，也不時候是長者政策的問題，而是整個城市如何維持基本韌性、如何讓不同世代仍能安心生活下去的問題。

如果未來的五年規劃仍然停留在舊有框架，只是在每年預算案中對社福開支作零碎修補，那麼香港的社會安全網只會愈來愈吃力，壓力亦只會逐步後移，直到有一天再也補不過來。

可持續化、數據化、商業化與智能化，並不是四句漂亮口號，而是四個彼此扣連的改革方向。沒有數據化，資源就難以精準投放；沒有商業化和社企精神，制度便難以引入新的活力和承載力；沒有智能化，前線人手就難以在持續短缺中維持服務質素；而如果一切最終都無法走向可持續，其他改革也難以真正長久。

說到底，社福改革從來不是香港發展的邊緣議題。它測試的，是我們這個城市有沒有能力在結構轉變之中，仍然照顧好最脆弱的一群人，也同時為未來留下足夠的韌性與希望。

作者馮志豪教授是香港能仁專上學院協理副校長。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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