來稿作者：周小稞

新年伊始，香港的公營機構消息不斷。1月2日，市建局宣布成功簽訂一筆130億港元五年期定期及循環銀團貸款，幫助市建局有效推展其項目及資本改善計劃。1月3日，「消息人士」透露港鐵正考慮發債、出售或抵押商場或其它物業以緩解現金流壓力。1月8日，西九文化區管理局在向油尖旺區議會提交的文件中披露，計劃興建7座住宅樓宇，向市場提供不多於1,995伙單位。1月9日，機管局完成70億美元等值、三幣種（185億元港元債、32億元人民幣點心債和41.5億美元債券）、九批次債券發行，創下香港發行人最大規模公開債券發行記錄。1月16日，機管局正式對外發佈機場城市發展藍圖「SKYTOPIA」，項目涉資1,000億港元，其中300億基建由機管局出資，餘下700億面向全球招商。

香港主要公營機構這一波的密集新聞，其共同點就是都和「錢」有關係，或者更準確地說，它們和現時的特區政府一樣都在努力「搵錢」填窟窿，儘管導致「窟窿」的原因各不相同。以香港老舊市區重建為己任的市建局2001年成立以來，在一路上漲的樓市帶動下順風順水，但2021年之後樓市的持續調整讓市建局眾多開發中項目瀕臨減值撥備或營運虧損的困境，並且未來五年市建局重建項目的承擔額及相關開支預計將產生高達八百億港元的現金需求，而市建局目前賬面上的總流動資金才兩百多億港元。2008年成立的西九文化區管理局靠著兩百多億港元的政府撥款也一度有十年逍遙好時光，但2018年開始隨著營運虧損的不斷擴大也陷入入不敷出的境地，現金儲備到2025年中就會消耗殆盡。

相比於市建局和西九文化區管理局，經營活動曾深受三年疫情衝擊的港鐵與機管局已基本上走出了疫情陰影，收入與盈利等財務數據也有望恢復到疫情前的水平。它們出現財困的主要原因是已經或即將發生的巨額資本開支。譬如說，機管局三跑道系統工程相關資本開支接近1,500億港元，讓機管局的資產負債狀況直接從之前的過百億港元淨現金轉為目前的六百多億港元淨負債。機管局不得不依靠大量借貸來應對開支需求，剛剛完成的70億美元債券發行只是以新債還舊債而已。至於港鐵的現金流壓力則主要來自未來十年高達1,650億港元的資本開支預算，而現時港鐵的市值也才1,500億港元。這些資本開支除了保養與更新現有鐵路資產外，主要將用於興建屯門南延線、東涌線延線等多個新鐵路項目。

這些重量級的公營機構在同一時期相繼陷入「財困」，背後當然有週期性或一次性的因素影響。譬如說，三年的新冠疫情不僅對港鐵和機管局的日常營運造成了巨大衝擊，也讓西九文化區在這一期間相繼投入運營的戲曲中心、M+博物館及故宮博物館出師不利。而樓市大牛市的終結更是逆轉了市建局成功營運所依賴的地產市場預期，也讓財務上相當依賴物業發展的港鐵不得不降低未來在這方面的收入預測。與此同時，配合政府規劃而進行的基礎設施建設如機場三跑道系統工程、各個鐵路延線及新站點則極大增加了港鐵與機管局的開支壓力。

不過在筆者看來，導致這些公營機構財務狀況惡化更重要的因素是結構性、制度性的。譬如說，市建局、港鐵乃至西九文化區，它們的成功運作在相當程度上依賴於地產市場的繁榮，一旦形勢出現逆轉，這些機構便會面臨不小的壓力。遺憾的是，香港目前的樓市調整並非暫時的、週期性現象，而更可能是長期的、結構性趨勢，就如本地資深地產分析師張一鳴所言：香港樓市向下調整「痛苦且漫長」。再譬如說，基礎設施建設耗資大，工期長，對整個經濟與社會的發展關係重大。這樣的投入到底應該由政府還是由商業化的公營機構主導值得商榷。

香港公營機構當前面臨的財務困境與特區政府遭遇的財政危機一樣，雖有一次性、週期性的成因，但更多的卻是結構性、制度性因素的結果，因此單靠發債、貸款並不能從根本上解決這些公營機構的財務壓力，正如單靠發債不能幫助政府擺脫財政危機一樣。香港公營機構必須從制度層面找出原因，並把改革制度設計上的弊端作為化解財務困境的治本之策。以市建局為例，導致高昂舊樓重建成本的罪魁禍首就是所謂的「七年樓齡」補償機制，這一機制不做調整，市建局要想完成香港舊樓改造的任務根本就是「天方夜譚」。再以港鐵與機管局為例，特區政府需要重新檢討重大基礎設施工程的分工問題，不能把這些工程全部甩給港鐵與機管局，令它們在巨大資金壓力下無法專注於提供高質量的公共服務。

除了要改革這些因機構而異的制度弊端外，香港公營機構普遍存在的監管缺失與問責不足的問題也亟待解決。當初香港政府成立各類公營機構的主要目的就是希望以商業化的運作向民眾提供更高性價比的公共服務。遺憾的是，公營機構管理層的薪水上去了，但服務質素與營運效率卻沒有與之相匹配。對於公營機構差強人意的表現，政府本該發揮監管與問責的角色，但在面對這些「親生」的公營機構時卻往往下不了狠手。筆者以為，能夠真正肩負起監管與問責角色的應該是香港立法會，通過設立專門的公營機構委員會，審查與批准各公營機構董事會與管理層的任命與薪酬，監督與考核各公營機構的營運與財務表現，以公平、公正、透明、及時的監管與問責，督促各公營機構努力向前，不敢鬆懈。

作者周小稞是紫荊黨政策研究院研究員。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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