思哲研究所專欄｜梁明德博士

香港現已決意與國家五年規劃對接，由特區政府牽頭整合經濟動力，借助高新科技，推動新老產業長足發展。一個重中之重的條件是：完善決策機制，確保勞資立場得到充分體察、勞資利益得到充分保障，尤其要得到藍領白領勞動者的真誠支持。在前文，筆者曾經提出政府要設立高階級的「社會經濟規劃總署」，下設各行業審議會，由政府居中協調各行業勞資代表的分歧，並且要進行充分的社會諮詢，明確社會共識的最大公約數。問題是：港府內部有沒有適當的平台，可以執行如此艱巨的任務？

其實，一個具備雛形的平台早就存在。在勞工處下的非法定機構「勞工顧問委員會」（勞顧會）設立於1927年，至今已經有百年歷史，是港府內少數歷史延續極為悠久的諮詢機構。但是，勞顧會百年來一直較為低調，社會大眾一般根本不知道其存在，媒介也鮮少主動報道其活動。

勞顧會的角色如此重要，卻沒有發揮應有的影響力，而這並不是歷史的必然。距今60年前的1966年，勞顧會曾經有過一次機會，效法英國的「國家經濟發展委員會」（National Economic Development Council, NEDC），大幅擴大代表性和增加職能，成為香港的代議機關之一。可惜，因為六七暴動的發生而胎死腹中。此後勞顧會雖然有過若干淺度改革，但也無法成為一個高位階的勞資溝通平台、廣泛民意代表機關和決策機構的一部份。

勞顧會誕生在1925-26年「省港大罷工」後的陰霾之中。1925年5月30日，上海發生英國巡捕槍殺示威學生的「五卅事件」；6月23日，廣州發生沙面英軍向群眾開火的「六二三事件」，促使廣州國民政府內國共兩黨合作，發動杯葛行動封鎖英屬香港，鼓動香港工人罷工、離港回粵，為時一年，至1926年10月方結束。另一方面，英國國內也在1926年發生總罷工，經濟一度癱瘓，影響到一批殖民地在1927年進行改革。由港英政府在1927年成立的勞顧會，開頭只有大企業、港府和英軍軍部的代表，沒有勞工代表——與其說那是一個協調勞資的平台，其實是一個協調如何對付勞工的機關。

日本佔領香港的三年零八個月期間，一些囚禁集中營的英國官員，開始反思戰前歧視壓迫華人措施的不當；與此同時，中國成為戰勝盟國、聯合國安理會常任理事國之一，國際地位大為提高，戰後港英政府陸續進行改革。1946年，不許華人居住太平山頂的法例被廢除。戰時被日軍強迫勞動的港督楊慕琦（Sir Mark Young）復職後，提出《楊慕琦計劃》，主張設立一個有直選議席和委任商會、工會代表的市議會，但因楊慕琦翌年退休和國共內戰的爆發而沒有實現，1952年更遭倫敦廢案。

在此環境下，勞顧會在1946年開始具有勞工代表，正式成為勞、資、官三方平台，由勞工事務主任（1947年改稱勞工處處長）擔任當然主席。三名勞方代表由政府委任，包括外籍僱主、華籍僱主及大企業所聘用的僱員代表。1950年，勞顧會開始引入選舉，勞、資兩方各有四名代表，其中兩名由港督直接委任，另外勞資兩方各有兩名代表，分別由工會代表和僱主組織代表互選產生，再提交港督委任。不過，勞顧會作為非法定機構的身份，決定了它的決議並無法律約束性，只是幫助勞工處處長制定政策的機構，其代表只能討論勞工處處長提出的事宜，不能自行提出討論議程或議案。1963年，當局曾提議成立「勞工諮詢聯席會議」（Joint Labour Consultative Council），但倫敦方面認為時機尚未成熟，方案遭到擱置。

由於親共的工聯會長期不承認港英政府合法性，拒絕參與港府機構和諮詢，勞顧會的勞方代表多年來主要來自親國民黨的「港九工團」。勞顧會所需要的，只是一些「順民」來裝點門面，比如1968年討論更換一名資方代表時，勞工處官員蘇弼（T. D. Sorby）提議委任一名綿業界人士，並形容他「英文不是很好，貢獻不太多，但他明白政府的諮詢委員會是怎麼一回事」——這顯然是對勞顧會應有職能的一種藐視。一名代表中華廠商聯合會的資方委員，曾在1961年因違反女工工時規定而遭到罰款1,000元，但事後也沒有被認定為是重大污點。總的來說，當年的港英政府缺乏對勞動者或弱勢社群的承擔，勞顧會亦未能發揮促進勞資雙方利益的作用。

最早推動改進這種機制的，是英國外交及聯邦事務部的海外勞工顧問佐治･霍根（George Foggon，又譯霍剛）。當時英國外交部門有專職人員，他們起初是隸屬於大使館的勞工參贊，跟各國的勞工代表通過舉辦社交活動建立關係，又幫助外交部的「資訊研究處」（ Information Research Department），將反共宣傳植入於工會的刊物之中。其目的是減弱外國勞工團體要求本國政府，將英資企業國有化的訴求，讓他們接納在自由市場之中，通過溫和的集體談判或協商等方法獲取改善——實際是鼓勵工會領袖捨本逐末，追求小恩小惠。政治取向是如此被重視，以致1964年，勞顧會在挑選勞方代表時，就敲定人選為右派工會「電車自由工會」的黃波，原因是他在1952-53年曾在印度加爾各答，接受過有美國中情局背景的「國際自由工會聯合會」（ICFTU）的培訓。

霍根在二戰前任職英國勞工部文員，二戰時參與空軍，官至中校。1946年，他被派遣到戰敗的德國，幫助英國佔領軍提出改革德國工會方案。事實上，在英、美、蘇三支佔領軍當中，美蘇兩軍都有來自德國左派的顧問，而英方的方案最保守，甚至是出自一名前納粹政權勞動部官員之手，目標是盡可能維持德國原有的社會保障系統。霍根日後也承認，戰後西德「社會市場經濟」體系下極為開明的勞資協調系統，其實是剛剛獲得釋放或從外國回流的德國社會民主黨人的貢獻，但無可否認的是霍根因為這種經歷，而對勞資協調（及其失衡的政治後果——尤其是其導致納粹抬頭）具有過人的洞察力。他也因為在盟軍佔領德國時期的貢獻，而獲得大英帝國官佐勳章（OBE）。

此後霍根進入殖民地部系統，曾派遣到黃金海岸（獨立後稱「迦納」），1954-58年間又出任尼日利亞勞工處處長，其作風比較開放，主張政策上要納入當地工會的意見，獲得本地政界要人的肯定。1959-60年，橫貫英國東非三大殖民地坦噶尼喀（Tanganyika，後稱坦桑尼亞）、肯雅和烏干達的「東非鐵路及港口局」發生一場空前的跨境工潮，霍根被派往處理。由於肯雅的「茅茅起義」（Mau Mau Uprising）剛被平息，不願促成更大內亂和鎮壓的霍根，顧慮到工潮的政治影響，做法小心翼翼。同在1960年，霍根與經濟學家米德（James Meade）往毛里裘斯建議產業升級。1965年，霍根因其國際經歷豐厚，獲委為外交部和海外發展部的「海外勞工顧問」。但他也有「帝國炮艦外交」的一面，如在1966年曾在驅逐艦伴隨下，擺平了印度洋殖民地塞舌爾（Seychelles）的工潮。

霍根曾在1965年11月、1967年10月和1969年1月三度訪港，試圖影響港督戴麟趾（Sir David Trench）的勞工政策。當時英國工會開始憂慮本國喪失競爭優勢，尤其是大量貨物輸英的香港缺乏勞工保障，生產成本遠低於英國，英國工會因此投訴香港進行不公平競爭；另一方面，又擺出人道主義姿態，要求改善香港勞工待遇。英國政客也想在選民面前表現有為一面，表明已經在香港實施了有社會責任的殖民政策。戴麟趾提出的有限勞工法例改革，仍允許僱主迫使勞工大幅加班，更被殖民地部視為「缺乏社會責任」，認為改革充滿漏洞，只是「一隻紙老虎」，如果實行只有弱效，更可能成為「鬧劇」。霍根來港的目的，就是要督促戴麟趾，提出讓倫敦方面面上有光的改革。

霍根在1965年訪港，剛好就是市政局議員葉錫恩（Elsie Elliot）收集簽名反對天星小輪加價之時，後來演變為1966年暴動。他目睹香港血汗工廠實況，基本社會福利和勞動保障的缺失，以及親共、反共工會的對立，提出需要改革運轉不暢的勞顧會。1966年6月底，勞工處處長韋輝（James Tinker Wakefield）提出改革方案，將勞顧會從一個只有10人的小機構，改革為一個有29名委員的大型諮詢機構。其中，除勞工處處長外，勞工代表方面，工聯會、港九工團各佔兩席，另有四席由工會代表互選，四席由港督委任；資方代表中，香港僱主聯合會、香港工業總會、香港總商會、中華廠商聯合會各佔兩席，四席由港督委任。另有一名軍部勞工觀察員，以及三名獨立人士。

在這項改革下，勞顧會的構成將會類似於1962年英國保守黨政府設立的「國家經濟發展委員會」（NEDC)，具有工會聯盟、僱主組織和財經部門的代表，共同敲定國家長遠經濟計劃和策略。當時的首相麥美倫（Harold Macmillan）早在1930年代就已經在其著作《中間路線》（The Middle Way）中，倡導由目光比資本家更長遠的政府，來對經濟進行規劃。麥美倫此時提出建立NEDC的目標，是阻止國家經濟衰落，甚至邀請法國政府代表來英國向官員授課，講述在資本主義下實行計劃經濟的法國，其「計劃總署」和「經濟社會委員會」（Economic and Social Council）制度的運作。

不過，財政部積極搶奪NEDC的主導權，NEDC自然無法阻止財相麥德寧（Reginald Maudling）在1963年通過印鈔嘗試推動經濟增長。結果英鎊受到嚴重貶值壓力，使得1964年上台的工黨政府在翌年提出的國家計劃（National Plan）無法實行。1967年11月，財相卡拉漢（James Callaghan）無奈宣布英鎊貶值，直接衝擊港英政府。而工黨政府就業相卡素爾（Barbara Castle）在1969年嘗試改革勞資關係，限制工會罷工權力失敗，更埋下工黨政府在1970年代無法控制工會，而與工會嚴重對立的種子。各工會最後在1978-79年冬發動總罷工，使工黨政府在1979年選舉中下台。

由於英國國內根本缺乏勞資關係的有效模型，港英政府只能遵照少數專家的藥方嘗試改革。霍根在1965年11月訪港後，向港督提交了一份意見書；當時的勞工處處長韋輝因應霍根部分意見，重新制定勞顧會的職權範圍，條款直到今天仍然大致生效。顯然，勞顧會改革將會大幅提升該會的政治地位，可以草擬勞工法例，並討論國際勞工組織（ILO）的公約和建議在香港的實施。在日佔時期曾遭囚禁的韋輝，戰後出任副華民政務司和新界民政署長，看法也比較開明，認為要提升代表委員在其組織內部的聲望，增加成員人數，擴大選舉，以及真正對政府政策進行有效討論。

但是，這並不意味着勞顧會能夠一步登天。港府內部的討論文件顯示，倫敦方面認為，只要勞顧會維持諮詢性質，其意見就不會對政府構成壓力和尷尬。韋輝自己也三心兩意，擔心勞顧會人員如果按照他的方案，達到29人之多，會變得「難以駕馭」（unwieldly）；但他又擔憂若然過度削減方案中的成員數量，工聯會等組織可能不願由單一委員所代表。工商署官員麥理覺（James David McGregor）認為，應該把人數減到20名以下，最好是17名。華民政務司署官員徐家祥（Paul K. C. Tsui）則回信，重新建議左派的工聯會和右派的港九工團代表限制為各一名。可以想像的是，同時具有工聯會和港九工團代表的勞顧會，運作上必然會形成難以處理的對立。事後有官員指出，勞顧會根本不需要選舉，只需要12-14名「精明而不反動」的委任委員，處理轉送給他們的文件。

然而，1966年5月16日，中共政治局擴大會議通過《五一六通知》，8月8日中共中央通過《關於無產階級文化大革命的決定》，文革正式爆發。同年12月3日，澳門發生反對法西斯葡萄牙統治的「一二･三事件」，事後澳葡總督嘉樂庇（Nobre de Carvalho）在毛澤東像前，向華人代表簽字認錯，賠償兩百多萬元澳門幣，港英政府陷入恐慌。1967年2月起，工聯會等組織在香港開始發動「政治工潮」；5月，「六七暴動」正式爆發。1967年10月底，港英當局決定撤回上述韋輝改組勞顧會的方案。

1967年10月，霍根再次訪港，指出政治動盪雖然來自政治而非社會因素，但如果官僚和商界「以為香港勞動人口的物質和社會條件與將來的穩定問題無關」的話就大錯特錯。當時女工每周工時普遍為60小時。由於港督長期受制於商界力量，霍根來港其實幫助了戴麟趾推出更強硬的勞工改革方案。商界反駁說，台灣和南韓的出口正在猛增，香港要保持競爭優勢，就需要更靈活的成本結構。戴於是與僱主拉鋸，一度威脅強行在行政立法兩局通過法案，提出在1968-72年五年間，每年減少女工每天工時半小時，最後達到八小時工作制，每周限於48小時，但仍然允許僱主要求女工每年超時工作300小時。但後來因八小時工作制「形同虛設」，故在1970年2月以「公眾利益」為由，取消禁止女工晚上工作的規定，此後更拒絕外交及聯邦事務部再派霍根來港調查。

進入1970年代，勞顧會的勞方代表依然是港九工團人物。屬於「市政事務署九龍職工總會」的梁達誠，在1970年10月表示希望政府減少工會數量，意即強迫左右派工會合併。屬於「香港棉系產業職工總會」的彭震海、屬於「大東電報局（非海外派來）職員會」的陳鑑泉，以及梁達誠，先後獲委任或當選為立法局議員。六七暴動後的工聯會，依舊杯葛政府諮詢機關；1976年的《文匯報》，更宣稱有工會以「恕本會不參加此種無聊之遊戲，既然所謂顧問都是世襲者，何必多此一舉」回敬政府公函。1977年，勞顧會終於迎來改革，勞資兩方委員增至六人，但仍然是沒有約束力的諮詢機構。工聯會系統組織到了1979年才因為改革開放和港督麥理浩訪京，而與港英當局恢復良性互動。但由於勞工代表制度是如此渙散，也得不到政府當局的重視，前文所述1977-79年港府設立「經濟多元化諮詢委員會」，討論經濟計劃化和均衡發展方案，自然也得不到勞工的有力支持。而諷刺的是，官勞關係開始改善之際的1980年代初，正正就是香港開始「去工業化」之時。

1976年，英國「牛津學派」勞工問題專家唐納（Herbert Arthur Turner）獲英國外交及聯邦事務部資助，與前勞工處助理勞工事務主任伍錫康等多人，對香港勞工問題進行調查，報告《最後的殖民地：但誰屬？》（The Last Colony: But Whose?）在1980年出版。他們建議模仿西德，在規模足夠大的企業內設立勞工委員會，審核薪酬表及福利等事項，並且在勞顧會擴大選舉，為將來於行政立法兩局內委任甚至選舉產生勞工界議員鋪路。1985年，唐納更自認是香港立法局「功能組別」制度的發明者，指出這種制度歷史遠至古代城邦時期，指責「全面普選」只會製造馬克思主義者口中的「資產階級獨裁」，僅是提供資本家、商人、地主階級在自由主義表面下進行壟斷的一個平台。

1982年，司徒華代表香港教育專業人員協會（教協）當選勞顧會勞方代表，反映白領階級人數和地位上升。這些不與國共兩黨結盟的中間派工會，開始違反勞顧會保密規定，使用召開記者招待會透露會議內容等方法，就遣散費問題進行較激烈鬥爭，遭到當時勞顧會資方委員在各種報刊譴責。1983年11月，香港總商會的《工商月刊》更指責勞方團體刻意在勞資間製造「楚河漢界」，迫使勞顧會「就範」。但是，有了勞工界組別議席，勞工代表的主要戰場自然上升到立法局層面，勞顧會短暫沸揚後又回復沉寂。1985-89年，六名勞工代表中，有五名陸續開始由選舉產生；此後，勞顧會就再沒有進行具深遠意義的改革。1980年代改革過程中的勞顧會，雖然成功爭取成立「破產欠薪保障基金管理委員會」（由陳鑑泉任首任主席）和「職業安全健康局」等機構，但在資方的強烈反對和政府的消極抵抗下，仍無法爭取「中央公積金」的設立；最後在2000年實施的「強積金」，更被視為向金融界的一種投降，而「強積金」造成工薪階級退休金縮水，結果是為高齡化的香港的社會福利制度製造沉重壓力。而雖然有關方案研究多時，香港至今仍然沒有標準工時制度。

回顧勞顧會歷史，港英政府啟動勞工政策改革，並不是因為愛護勞工、體察其艱苦，而是迫於英國國內工會及政客，通過殖民地部或外交系統施加的壓力。而由於相比西德完善的工會制度，英國國內的勞資系統改革一直無法理順，香港沒有成例可循；加上國共兩黨所造成的香港工運分裂，以及國際冷戰格局下壓制左派工會的需要，結果是當霍根等人意識到香港急需勞工和社會變革之時，改革方案已經生不逢辰，無法阻延六六、六七兩場暴動的發生。勞顧會本可成為一個巨大的官、勞、資平台，一個重要的代議機制，乃至經濟政策和計劃的擬定機關，但這項改革因種種內外因素而胎死腹中，勞資平衡成為香港一個未竟的夢。香港的勞工代表制度，成為了港英「行政吸納政治」制度中最無力的一環，至今仍然留下莫大的負面遺產。香港今天要順利開展五年規劃制定，就必須尋求在勞工利益代表制度方面進行創新，以解決這項拖延了至少60年的問題。

作者梁明德是「思哲研究所」特約撰稿人，香港理工大學博士後研究員；本文研究是由香港理工大學資助（撥款編號：P0053854）。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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