思哲研究所專欄｜梁明德博士、李冠儒博士

2026年6月15日，特區政府宣布香港五年規劃公眾諮詢展開，公布了一份約30頁的諮詢文件，香港會迎來開埠以來最大的經濟政策變動——主動對接國內「十五五」規劃，目前正諮詢各階層民眾。雖然有聲音質疑這是向中央「交功課」，沒有商量餘地，但筆者認為這反而是港府更有作為的象徵，亦有一些野人獻曝的建議，期望能令規劃更為完善。

市場與政府以孰為本？

政制及內地事務局局長謝小華上任後，能在短時間大體上掌握五年規劃要旨，並提出一份相對完整的諮詢文件，已反映了其魄力。坊間對這份文件和謝局長有不同評論。有人認為諮詢文件屬施政報告大量字詞的「重組句子」。但總體而言，諮詢文件和謝局長的言論沒有明顯事實錯誤。考慮到萬事開頭難，且後續還可以通過公眾諮詢去蕪存菁，我們應該更包容。筆者也有拜讀前中央政策組首席顧問邵善波先生於6月25日發表的雄文《香港首個五年規劃面對的一些問題》，他主要是從技術角度以及從時機上，評論香港對接國家「十五五規劃」的改善空間。

筆者希望在上述基礎上，探討更深層次、或曰最根本的指導理論問題。香港有了五年規劃後，理論上會走向「大政府下的大市場」，但假若政府目標與既有市場力量產生衝突，到底須以孰為本？另外，有了對接全國性五年規劃的意識也不過是開端，後續港府要如何建立規劃體制、培養規劃人才，甚至將本地民生需要總攬到規劃之內，都亟待香港各界一同討論，目前公眾諮詢暫且沒有涵蓋或突出這些方面，後續的文件應該加以闡明。

五年規劃不是計劃經濟

謝小華在傳媒面前反覆提到兩點：一、香港的五年規劃不是計劃經濟，而是規劃經濟；二、特區政府在一國兩制下，堅持自由市場經濟，市場主導、政府推進。

先討論第一點。謝小華解釋，國家「十一五」以來就不再用「五年計劃」一詞，而是用「五年規劃」，香港將來實行的是「規劃經濟」，而不是「計劃經濟」。這種敘述符合真實情況，但單從詞義分析，「規劃」與「計劃」在學術討論上較難被區分。在筆者闡述港英時期各種經濟計劃化的文章中，已解釋了兩者英文都是「plan」，日語、韓語裏都沒有「規劃」一詞，只有「計劃」；英語也只有 「planned economy」，日韓語則是「計劃經濟」，中國「十一五」及其後的規劃，在英、日、韓語的文獻上，繼續被稱呼為「計劃」。這說明，對學術界而言，計劃經濟是一個通用詞語，而「規劃經濟」只存在於中文文獻上。既然「計劃」和「規劃」兩詞是同義的，就不適宜冠名於不同性質的經濟體。

若然「計劃」和「規劃」不是最適當的冠名，那麼有沒有其他更好的選擇呢？在歷史上，20世紀的蘇俄東歐陣營和毛澤東時期計劃經濟年代，其模式可被稱為「指令式計劃」，即 「imperative planning」 或 「command planning」；而歷史上資本主義國家如法國、日本、南韓等國所實行的制度，以及中國改革開放後的規劃經濟年代的模式，可以被稱為「指標式計劃」，即「indicative planning」(這點由內地著名經濟學者崔之元核實)。進行了上述學理層面的區分，就能夠指出香港準備推行的，並非指令式的計劃經濟，而是採用指標式的規劃經濟。向外國傳媒和投資者解釋兩者的分別時，對方就不至於產生誤會或者摸不着頭腦。

政治理論層面上，本地及外國人聽完知道歐、日、韓也有經濟規劃之後，我們就能有效講解內地的解讀。鄧小平在1992年的南巡講話中清楚說明，計劃和市場都只是一種資源配置的工具和手段，資本主義也有計劃，社會主義也有市場，最終促成了改革開放的加快，而改革開放也並不限於經濟上的開放，就如同規劃的範疇不限於經濟一樣。對於不在意學術理論的公眾，或許只需要知道以下原則即可：外國也有類似的規劃、並且理解規劃不等於社會主義，所以能夠跟資本主義相匹配，規劃對象也不限於經濟領域。

警惕自由放任神話

但更應該凝聚專家共識的是，規劃成功與否的關鍵在於當局有沒有準備去實現一種政府主導的資本主義 ——「國家壟斷資本主義」(State Monopoly Capitalism)。

計劃經濟是從第一次世界大戰的戰時動員經濟中演化出來的一種型態。資本主義國家進行計劃，是由政府鞏固並指導「國家壟斷資本主義」的必要手段，意即政府控制「經濟制高點」(支配經濟的基幹產業或金融機構)，使其他私營機構按照政府的規劃進行投資、獲取回報。這種模式本身雖然並非完全理想，但根據列寧的看法，這個體制可以作為從資本主義過渡到社會主義的一種階段。而根據戰後意大利共產黨和日本社會黨提出的「構造改革論」，從「國家壟斷資本主義」過渡到社會主義可以是和平的，並不一定需要流血革命。

在很多社會主義國家，當局所實行的「社會主義經濟」本質上還是一種國家資本主義，列寧習慣稱之為「國家資本主義壟斷」(State-Capitalist Monopoly)，也曾多次使用「國家資本主義」(State Capitalism) 一詞來形容1920年代蘇聯實行的「新經濟政策」。而毛澤東早在1953年第一個五年計劃開始實行之時，就稱中國經濟體制為「國家資本主義」，更說「它主要地不是為了資本家的利潤而存在，而是為了供應人民和國家的需要而存在…這種新式國家資本主義經濟是帶着很大的社會主義性質的，是對工人和國家有利的。」換言之，他們都未曾徹底否定資本主義。

當然，規劃的理論是一回事，還是需要探討實際情況：負責規劃的人實際上借鑒和運行的是哪種資本主義？是國家壟斷資本主義嗎？為誰服務，如何服務？自由市場是否必要？能否允許自由市場，又能允許怎麼樣的市場。香港進入「一五」之後是自由市場主導呢，還是由政府徹底規劃主導市場？前者的話，規劃只會是一種輔助藍本，後者才是真徹底的改革，這決定了香港「一五」的本質，港府非常應該向香港內外介紹得更清晰一些。

有讀者或許會表示：謝小華已提及過香港過去的經濟成功皆得益於自由市場，所以將來施行規劃時也要由市場主導。然而，這樣的說法是危險的，必須被辯證地看待。港英經濟的高速發展離不開香港的本質與時代的大背景，例如香港農地少，在內地解放後亦有不少上海來的廠商在香港建廠並帶來紡織和印染的技術，工業曾為大部分港人提供「飯碗」，加速香港本地經濟發展。此外，香港亦有政治穩定及大量廉價勞工等優勢。但是，港英的廉價勞動力離不開剝削，事實上也時而造成動盪，後續港英需要進行鎮壓才帶來了「穩定」。

純粹把港英時期的經濟繁榮歸結為自由市場，在學術界已經是一個早已被推翻的結論，甚至認定為部分港英官員自我吹噓的結果。在香港發展最為迅速的麥理浩時代 (1971-82)，為了穩定民心，當局努力在公共房屋、集體交通、供應水電項目上進行投資，乃至於局部改革勞工法例、開始全面反貪；是故，港英政府並不是一個徹底自由主義的經濟體，公營事業和政府投資和統營的比重一直不低是事實。港人習慣由政府所提供的自來水，在不少國家或地區根本就是私營的，單是這一個例子就能點出香港的自由放任神話是以偏概全。

港英政府惰性致沉痾難起

筆者已曾撰文解釋過港英不進行總體規劃的原因，與港英的政治領袖及英國本地的政治氣候息息相關。筆者建議，港府對外說規劃故事時，應按照「以前 (港英) 沒規劃→為何沒規劃→因為沒規劃所以出了什麼問題→目前港府正通過規劃解決問題」的思路，對香港內外進行補課，這樣就能脫離「香港經濟成功皆得益於自由市場」的敘事方式。

回顧港英的經濟史，財政司郭伯偉 (John Cowperthwaite, 1961-71) 不遺餘力推動自由放任，竟曾達到禁止政府自身部門收集香港經濟數據，以免有人據此提出規劃或向政府問責的地步。結果導致他無力權衡經濟動態，其1966年的加稅舉動更成為促發暴動要因之一。1965-67年，當局曾打算擴大「勞工顧問委員會」的成員規模，使之更能代表勞工，但因政治不穩，終究要撤回方案。

早在1962年，就有立法局議員要求香港制訂五年計劃，但因港英政府長期處於英資財團 (以及後來的金融地產財團) 的陰影下，財政司彭勵治 (John Bremridge, 1981-86) 更是從太古卸任後很快便獲得委任官職，當局也就沒有魄力或者說壓力，去拿出建設香港長遠工業藍圖，導致當年本地工業發展死水無波，大多停留在山寨或低級裝嵌工場的水平。唯一存在產業規劃壓力的是1977-79年，當時港英政府面對國際經濟不景和配額制度對港不利，遂成立「經濟多元化諮詢委員會」，提出以更可持續的方法發展高端工業、訓練高技能勞動力，結果委員會內部較為積極的份子如胡文瀚等屢遭攻擊，報告內容公布後也不了了之。

這種惰性惡名昭彰，體現在1970年代時，倫敦官員都譏諷港英經濟政策是「前凱恩斯式的」(Pre-Keynesian)，意思是相比戰後起採納凱恩斯主義的西方國家，極度保守過時。後來港英堅定地轉向自由放任的經濟政策。「自由放任神話」很大程度是一群反對凱恩斯主義和政府規劃的國際新自由主義者經濟學者所建構的，他們也不斷向香港各界灌輸香港的成功離不開自由放任的觀點。一個關鍵的推手是佛利民 (Milton Friedman)，他在1978年選擇於香港舉行右翼經濟團體「朝聖山學社」(Mont Pelerin Society，又譯「飄利年山學會」) 年會，曾多次批評歐美經濟體制過度官僚化，應以港英為將來發展之參考，以實現完全的自由經濟。在各界吹噓下，此後「港英自由放任」日趨成為國際性經濟亮點。1970年代港英堅持陳舊自由放任政策，卻突然發現自己被吹捧為最先進的體制，到1980年代更進行去工業化和着力於金融業發展，正是忠實地採納了佛利民這套思想，成為西方經濟革命中保守落後思潮的迴光返照，結果讓香港更加沉痾難起。

五年規劃是香港自救不二法門

港英政府率先擁抱了「自由放任神話」，單方面地強調了自由放任在理論上的好處，致使掩耳盜鈴的當局未能進行規劃，實際上引起了很多經濟問題。1981年，彭勵治上任財政司時，香港的電子業死氣沉沉。他所面對的首要問題是：港英應實行需要政府干預和投資的高端產業化政策，抑或是放任其蓬勃的金融商貿的發展。結果在有關神話和自身利益影響下，他毫不猶豫地選擇了後者，絕口不提政府導向，甚至反對資助面臨困境的電子業。

請各位讀者思考一個問題：假如當時具有國際商貿網絡和穩定政治優勢的港英願意大力扶植本地電子業，香港是不是至少能夠與日本、南韓、台灣地區在這方面一較高下？不規劃、不扶持，本地的電子業和其他企業為生存只能削減成本，有關工廠和工場便紛紛搬遷到工資更便宜的內地，加速了香港的去工業化。也因為沒有規劃，香港即便可以引才，也往往難以留住極少數的高尖科技行業——因為沒有相關產業去留住他們。也因此，港府直到現在才判斷有條件通過規劃打開新局面，並高調響應祖國的「十五五」，尤其回應其讓香港打造國際高端人才集聚高地的要求，這是歷史的無奈。筆者認為，響應全國範圍的「十五五」並發展本地的「一五」，是繞了半世紀的彎路後，香港自救的不二法門。

香港成功不在自由放任

回歸前後，不少跨國公司和內地金融機構紛紛將區域中心遷移到港，在此他們既可以面向中國大市場，也可以面對國際市場。而且香港宜居並廉潔高效，更有聯繫匯率這支定海神針，具國際競爭力，把香港招商引資的成功全歸於自由放任實是錯謬。

被廣大公眾認為是港英年間較有作為的麥理浩年代，其實有很多不符合自由放任的構想。1971年，港督麥理浩甫上台便曾提出，要以大量建設拉開香港與國內生活素質差距的方針，為中英談判九七問題製造籌碼。他上任前，郭伯偉長期阻撓大量迫切有益的勞工立法，以及拒絕投資興建紅磡海底隧道，香港交通效率有限，社會各界對此極為不滿。麥理浩上任後，即推動建造地鐵，但最終其開通的時間 (1979年) 居然晚了北京地鐵10年 (最早竣工於1969年)、天津地鐵3年 (1976年)。項目為港英政府帶來沉重的債務，且原因之一是以浮動利息結算的外債，當年便有財經界人士指出，早知如此當初港府就不會修地鐵。但地鐵的出現迅速地解決了香港交通運輸效率低下的問題，卻也是不爭之事實。

其實當年港英也有「港式規劃」的說法。例如環境司鍾信 (Derek Jones) 在1977年於立法局指出，「港式規劃」 (planning Hong Kong style) 的特徵是「不會試圖將政府規劃強加於那些本應由私人企業透過市場力量運作的領域」。然而，若任由部份港英官員的惰性、官僚主義，以及地產金融界的較重視短期收益的心態來進行規劃，或者如同香港地鐵案例中那般，只因債台高築就望而生畏，香港的規劃及相應的設施質量不免低下，也就不能從長增加國際競爭力。回歸後，缺乏長遠產業規劃的弊端被看得清清楚楚，董建華政府圖謀突圍，終告無果。圍繞「中藥港」、「數碼港」、「科學園」等案例，已有學者提出其前期規劃不夠精細科學、配套不足，後期欠缺韌力和後勁，所以未能實現原來的目標，甚至質疑它們淪為地產項目及搖錢樹等。今天既然要開發「北部都會區」，那就必須吸取這些慘痛教訓，開始進行真正的規劃。

完善規劃求新求變

香港回歸30週年將至，香港面對種種結構性矛盾，必須求變。現時香港搭上「十五五」的高速列車，正應全程投入去做切合「十五五」和香港本身需要的規劃，重新審視自由放任帶來的問題，也要擺脫自己作為「乘客」的被動心理，要主動滿足祖國的需求，也要主動向祖國索取需要的支持；香港的改善與穩定，可以使祖國發展無後顧之憂。內地具備豐富的規劃經驗，專家很多，但問題在於他們也非常尊重「一國兩制」，對香港不敢妄斷，終須港府明確指出香港需要得到怎樣的支持。港府也要在本地培養人才，派往內地和外國學習和考察，讓他們與內地的規劃專家擦出火花。

此外，需要謹記任何「指標式計劃」(或「規劃」) 除了反映政策導向以外，還是必須有一些數字指標，以便顯示政府的魄力和勇氣，否則很難避免有論者批評香港的五年規劃淪為口號。有人會說，香港現在的「一五」諮詢文件之所以沒有指標「是因為要預留自由市場發揮的空間」，但這樣的安排下，市場又成為了主角，規劃不過是輔助，改革不會徹底。

所以筆者建議有關人士展現更大的魄力，不能再抱有政府輔助市場運作的心理。當然，「一五」的數字需要合理，但也須有新意。以培訓規劃人才為例，寫上開辦規劃方面的專門學院並在一定期限內，培養相當數量的本地專家，是很合理的建議。扎實做工作、培訓人才，就是香港之福。法國的技術官僚間有句笑話：雄雞以為是自己的啼叫喚醒了太陽。我們最不需要的，就是那些不下規劃苦功，卻在市場發展勢頭良好時跳出來邀功的官僚。我們需要的一種革新型的公僕，通過規劃讓香港各界達成共識並往特定方向發展，最終不單造福香港，還可以貢獻祖國。

綜上，港府需要盡快澄清未來政策是讓市場參考規劃後繼續主導，還是以規劃為主導，配合以市場調節？畢竟，後者才是內地常見的規劃經濟模式，且多年來效用顯著。這條問題，決定了香港改革的深度及方向。上文已經說明了過去港英政府的「自由放任政策」得以成功，正正是因為它並非完全自由放任，也離不開國內改革開放等大氣候因素，所以筆者不同意將香港的成功完全歸功於自由市場。一方面說要規劃，一方面說要市場，也不是不可，但終究要說清楚孰重孰輕，正本清源。

經濟規劃為主市場調節為輔

綜上所言，筆者認為「經濟規劃為主，市場調節為輔」說法更合適，為此確實需要進行深層次的改革。認識基本經濟原理的人都明白，市場是訂定價格的地方。當供應方和需要方失衡時，市場會以漲價或降價來達到一個新平衡點，所以愈自由的市場在理論上能最快找到平衡，亦是最理想的。在指令式的計劃經濟下，無論是價格和供應都是官定的。因此而有機會出現供不應求、供大於求，製成品成本高過售價等頭痛問題。

有見及此，在1982年中共十二大和1981年「六五計劃」推動龐大現代化建設之初，便明定了「計劃經濟為主，市場調節為輔」的原則，更於2006年的「十一五」將計劃改稱規劃（注：只限中文語境)，直面結構性矛盾，例如擺脫唯GDP論及推進共同富裕等。

「十二五」階段科技投入大幅增長，2014年研發經費占GDP達2.09%。載人航太、探月工程、北斗導航、高鐵、4G移動通信等一大批重大創新成果加速湧現，並產生巨大效益。科技進步對經濟增長的貢獻率，從2010年的50.9% 提升到2014年的54%。到了「十四五」階段，更是有了高新科技自立自強的明確戰略，在諸多前沿領域實現了歷史性突破。

在高新產業一日千里的現在，香港的結構性矛盾越深刻、基建發展和社會改革的壓力越深重，就越需要以規劃為主、市場調節為輔。隨着周邊城市和國家競爭力突飛猛進，公眾也日趨感受到香港原有的領先地位受挑戰，在背靠祖國、面向世界的優勢下鑽研新機遇、謀劃拓展全新的發展空間具迫切性，實在不能再袖手讓市場來主導，必須依靠行政主導。上文提及的「指標式計劃」的另一個翻譯是「指導式計劃」，其實就符合行政主導的理念。

規劃經濟不能一蹴立就

當然，制度有其慣性，要香港突然改為規劃經濟真的非常困難，一個客觀事實就是香港的公務員大多都沒接受過規劃方面的訓練。回歸之後，香港的公務員體制沒有太大的變化，政務主任是通才，而規劃人才是專才，必須有詳細和全面的規劃經驗。考慮到香港過去數十年面臨去工業化，在高尖技術方面需要急起直追，也曾陷入了全民炒股炒樓的狂熱，樓奴至今依然是重要的社會議題，我們只能期待、推動公務員去克服這些因缺乏規劃經濟而浮現的弊端。

規劃經濟不能一蹴立就，必然會面對很多挑戰。港府除了為公務員增加規劃課程以外，當務之急是統一官僚體制的思想，多與他們探討國內外的規劃案例。此外，規劃者需要對社會各界有全方位的了解，必須接地氣。目標是讓規劃科學化，確保其有可行性，避免「差之毫釐，謬之千里」的結果。規劃也要採取負責任的態度，因為牽涉大量納稅人和投資者的金錢。具體數字和目標都可以高一些，即便是「取法於上，僅得乎中」也無不可。若是能以長遠眼光，為總體社會經濟發展制定嶄新而又可行的規劃，香港才算無愧於中央的期望。在全港中小學推動規劃經濟教育，也是為了長遠發展而應該執行的任務。

定調方面，香港各界應以「市場調節」取代原有「自由市場」的說法。因為「自由市場」在紙面上雖似是凜然可尊，但實際上絕不是神聖不可侵犯的。自由市場是制定價格和支配資源的工具，但沒有規管的市場不免被操控，商人為了盈利往往會囤積居奇，市民只能單方面接受被操控的價格，有羊群心理的大眾亦曾會跟風地犯下投資錯誤。在香港社會，這都會被褒揚為成功的表現，漠視了根本的一點：這種行徑根本是在濫用市場機制。金融風暴和歷次泡沫就曾為廣大民眾帶來不必要的損失甚至是慘痛的後果，反映的正是自由市場最醜陋的一面。有責任心的政府，都應該對此有所警惕，並有序對之進行規管。這樣也能說明港府進行規劃是有責任心、有所作為的表現，不應該被說成是按中央指示辦事。

日本經濟體制可資借鑑

港人經常遊日，日本以「經濟規劃為主，市場調節為輔」的案例很值得港人認識及研究。這些外國案例都可以考慮在教育及科普層面加入。從二戰前開始，日本一系列政府部門，包括內閣企畫院、經濟企畫廳、通商產業省等，就主導了多年度經濟計劃，最後成就了國民收入的倍增以及日本的經濟奇跡。但是在1980年代，因為日圓急速昇值、資本過度寬鬆，造成了畸形繁榮，政府的經濟計劃被棄如敝屣，財團紛紛向銀行借款以發展大型地產項目和囤地，地價節節高升，民眾也急不可耐地置業，甚至超過本身生活需要的樓宇數目和面積，以防樓價再上昇至他們不能負擔的水平。這就是政府在房屋政策上欠缺規劃，最終全憑市場主導的後遺症。結果日本樓市泡沫爆破，銀行貸款變成天文數字的壞帳，迎來了「失落的三十年」。如能讀懂日本的個案，港人就更能了解為何市場機制需被保留之餘，更需要打造出一個被適度規管、高度導向，同時又享一定自由度、保留能動性的市場秩序。

日本的案例還能說明無論是「計劃經濟」還是「規劃經濟」，都是相對自由放任政策而言的，從來不是極端的。計劃／規劃經濟與市場調節能夠相容，而非互相排斥，反而是地方實行自由放任政策時，才會對中央規劃有天然排拒，因為主導市場的既得利益者，或者習慣了自由放任的人，會主張長遠規劃完全是多此一舉，進而產生規劃經濟是反市場的誤導性說法。日本的案例中，既得利益者妖魔化規劃，最後走向了極端和敗亡。

通過學習，大眾能更直觀地了解經濟規劃所致力燙平的是週期性的市場波動，調節市場上的不理性行為，補救市場失靈。其客觀效果，是能夠保護香港經濟實力和健康發展勢頭，守護大多數參與經濟活動的市民的寶貴財產，保障工商業正常運作和生產。這不僅是規劃經濟才有的功用，因為凱恩斯主義也提倡通過大灑金錢燙平周期波動。但規劃與之不同，能夠進一步指定社會經濟客觀發展方向，為私人資金提供導向，避免重複投資及浪費，達到一石數鳥之效。

下一步應將規劃體制化

筆者有三點建議，還望拋磚引玉。首先，香港不只有責任對接國家的規劃，也需要有切合本身民生需要的規劃經濟。筆者在本系列第四篇就提出，必須解決基層經濟的問題，要使基層經濟能夠與宏觀經濟規劃連繫起來。日本「生協」合作社的模式就很值得港人了解。

第二，有規劃不代表能保證規劃經濟的成功，沒有良好規劃的經濟體，失敗的機會其實很大，所以需要訂一些可量化的目標。在訂定目標時要抗拒尋捷徑，或穫取垂手可得的果實 (low-hanging fruits 或 early wins)，宜避免太擁擠的市場和加劇內捲。經慎密的評估後，理應在規劃文件中體現一些具體的數字，對外展示迎難而上的姿態，敢於發展現時較冷門但有潛質的行業和市場，努力培養公務員的規劃視野和決心。

這也不能不提到筆者認為最重要的第三點，那就是「規劃體制化」，即當局亟需成立專責規劃部門或委員會，設立各產業審議會，就關鍵行業和市場，由政府牽頭及資助，促進學者、業界勞資、弱勢群體組織多個專門研究單位，去收集重要的經濟數據並作深入分析，去外國取經或深挖香港大專院校的科研成果，以便全面掌握香港的經濟形勢及挑選適當項目，搭載於本地的規劃經濟上。謝局長既然承認香港缺乏計劃經濟的人才，規劃真正出台之日，就理應有涉及人材訓練、人才儲備、打造國際高端人才集聚高地的重要章節。如果說本地培養太慢，仍可楚才晉用，必須多活用內地的規劃人才。在此基礎上，若香港政府細心聆聽業界和專家的意見，必可以與他們一同成為確保中國經濟騰飛和扶搖直上的羽翼。

作者梁明德博士是思哲研究所特約撰稿人、香港理工大學博士後研究員；作者李冠儒博士是思哲研究所青年教育總監。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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