來稿作者：李庭豐

近年本港公共街市經營困局明顯，空置率偏高、設施老化、人流不足，部分街市更長期虧損。為此，當局傾向以新落成街市的管理模式為基礎，計劃以「管辦分離」原則、由當局作監管，日常營運則交由單一承辦商負責作為改革方向，期望透過市場力量改善營運效率。並將以天水圍、將軍澳及古洞北新發展區作為試點引入新模式。面對競爭、消費模式轉變如網購興起，公共街市改革實屬必要。但我們必須強調，街市並非一般商場，其功能不僅在於出租檔位，而是其中一種公共基本服務，在於維持市場的日常供應、維持社區生活，以及相對可負擔的零售空間，提供社會效益。若改革只從財務角度出發，忽略公共性，以效率之名削弱街市社會基礎，更可能將公權力和民生保障責任交予市場，令人憂慮。

營辦商重視利潤先於社會需要

整體承租模式的問題，不在於外判本身，而在於當單一營辦商取得整個街市的經營權後，缺乏監管將會令公共資源變成壟斷下的斂財工具。檔位編配、租金水平、行業組合、營運規則均由承辦商主導下，攤販自然難以和承辦商談判。而承辦商往往在接手後進行裝修和大翻新，以士紳化形式吸引中產等較高消費水平人士，同時提升租金水平。一旦租金及管理成本上升，代價最終往往由商戶轉嫁至消費者，街市原本價格相宜、選擇多元的優勢亦會被侵蝕，更遑論履行其民生功能。

從房委會街市的私有化和經驗而言，本港街市使用單一承包商。自領展(前稱領匯)將旗下街市營運權外判起，歷年來均出現因單一承辦商壟斷下各種問題，例如加租、控制街市商販以至違法行為。2016年良景夜市衝突、同年長發街市罷市抗議外判街市經營權，領展被食環署檢控設立臨時攤檔無牌售賣凍肉、2018年竹園街市翻新後加租2倍、以至私人街市的部分商店均來自同一集團出現「縱向壟斷」，無不顯示私有化街市的背景下，營辦商因利潤而放棄社會功能，令市民捱貴餸、租戶捱貴租。

而被當局用作「新管理模式示範單位」的4個街市，同樣出現管理問題。當中香港仔街市在2023年翻新完成數月後已出現退租潮，2025年的最新出租率87%仍低於同區未有翻新的田灣街市的94%，另一項目東涌東日街市亦曾被報導有大量空置檔位，其出租率78%亦低於全港平均數82.2%。單單以市場力量，未必足以協助街市轉型和改善問題。公共街市的價值，從來不單在於數字表現。它是社區生活的一部分，同時是基層市民日常消費的重要場所。若改革方向過度注重市場，把街市視為純粹資產管理項目，公共設施便會逐步脫離其原有社會功能，成為連鎖的另一部分。

街市可成為基層就業起點

從外地經驗看，香港並非只能在「政府直管」與「全面市場化」之間二選一，私人營運和公共監管有力取得平衡。新加坡的小販中心及相關公共零售設施，雖可由不同營辦者負責日常管理，但政府始終保留制度設計、監督及評核權限，並將公共服務目標和促進基層就業納入營運考量。如熟食中心之一的承辦商為社會企業NTUC Foodfare由全國職工總會持有，自2015年起已有超過13個熟食中心由社企營運，期望社企及非政府機構可以利用其網絡為基層帶來就業機會。政府亦規定最少一半的營運盈餘必須用於令小販中心及/或其檔主受惠的計劃，例如增加客流、培訓小販等，使小販中心可以保持活力，亦促進基層的就業空間。同時，為推廣小販文化和令新人入行，當地政府實施政策補貼，包括租金優惠、資助購買數碼化設備和翻新小販中心，務求改善小販的環境和競爭力。

倫敦支持市集的政策同樣有類似做法，它們並非把市集交予社企，是把市集作為社區復興、青年就業或弱勢就業的平台。市政府撥款試行小販培育計劃，為青年或少數族裔提供商業培訓，同時協助他們制訂策略和創業模式，在獲發牌照後擺賣時會收取較低市集收費，根據資料，培訓計劃的退出率不足10%。地方政府亦將部分主要大街閒置地點開設臨時市集，售賣藝術品、手工製品和小食，為小販提供新擺賣場地和發展夜經濟，同時為基層青年提供就業機會。換言之，當地的重點不在於把責任外判，而在於確保外判之後，政府仍可透過規則維持公共利益。兩地的政策同樣說明，若缺乏制度約束，市場很容易由服務社區，轉為只服務資本；只要具備政策支持，街市本身也可以是另一個促進基層就業的起點。

引入非政府機構及社企運營

香港街市改革必須先釐清一個基本原則：街市是公共設施，不是單純的租務資產。因此，政府即使引入營辦者，也不應將監管責任一併外判，更不可容忍壟斷出現。較合理的安排，是由政府保留檔位分配準則、租金監察、服務要求及評核機制，再以清晰條款界定營辦商的權責，尤其在租金、管理費、貨品組合及社區檔位比例等方面，政府必須設下底線，避免營辦商以市場效率之名，行壟斷經營之實。同時考慮新加坡模式，邀請非政府機構及社會企業進行投標和營運，並非單純以商業原則考慮，這亦與2017年時任政府在檢討街市時考慮非政府機構入場營運的態度一致。

在解決空置問題上，除現行將空置街市改劃用途外，當局亦應考慮改劃部分攤檔，容許政府部門以外的非政府機構和社會企業承租檔位作其他用途，將街市檔位改為公共及社區設施。當局於2019年推出「購置處所以提供福利服務」計劃，撥款200億為社署購置60個物業，以設立超過130項社福設施，但去年的最新數據顯示進度緩慢，只使用2.4億購置5個物業，與目標的60個物業仍然有相當距離。為此，當局應考慮抽出200億中的部分撥款推行試驗計劃，資助翻新或承租部分街市空置檔口(特別是乾貨區)，食環署亦應提供優惠租金，供非政府機構或社會企業接手營運不同項目，要求項目需聘請一定基層街坊作員工，承辦者均有需要將項目部分盈餘投放至可持續營運或為基層提供就業培訓等用途。成立社企則可透過「伙伴倡自強」社區協作計劃或於上述撥款取得一定份額作資助企業發展，即使日後當局需要將新街市交予單一承辦商，也可以事先劃定部分檔位供公共及社區用途，以匯聚人流及提供空間予不同社會服務項目發展。

解決民生憂難沒有終點，當局要實實在在幫市民解難題、增福祉、享公平，街市正正是其中一個保民生的重要支點。重點不是把街市交給誰，而是無論由誰經營，公共利益都不能被稀釋。公共街市的改革，考驗的不是技術問題，而是政策取向。若政府視之為可供優化的公共基本服務，便應在效率與公共利益之間尋求平衡；若只把它當成可外判的管理項目，則街市最終只會在財務上「改善」，市場掛帥下社會功能上逐步流失。對失業人數增加，實體經濟表現疲弱的本港而言，將街市活化和發展屬其中一個發展方向，在制訂不同規限後，透過引進非政府機構和社會企業進駐空置攤檔或成為營辦商，將街市打造成保障民生福祉據點以外，亦可協助基層就業，最終使公共政策令市民受惠。

作者李庭豐是民協副主席。

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