美國推進印太經濟框架的進程和部分構想｜安邦智庫

在影響亞洲和中國的地緣政治架構中，「印太戰略」（Indo-Pacific）是其中之一。印太戰略在特朗普時期得到了很大加強，是美國「遏制」中國的重要戰略之一。與過去的亞太戰略相比，印太戰略的主要變化包括：一是把戰略博弈的空間從西太平洋擴展到了印度洋。二是把南亞大國印度拉進戰略框架，同時完全覆蓋了東盟國家。三是將日本、澳大利亞更深地拉進與中國的戰略博弈之中，並衍生出了新的合作機制，如美印日澳「四方安全對話」、美英澳三邊安保聯盟協定（AUKUS）等。

值得注意的是，與側重於地緣政治的印太戰略相伴隨，還有一個「印太經濟框架」（Indo-Pacific Economic Framework）。美國政府清醒地認識到，到目前為止，美國政府為實現其願景所採取的措施主要是外交和軍事性質的，因此發展經濟合作框架就成為必需。在2021年10月底的東亞峰會上，美國總統拜登表示，美國將探索「發展一個印太經濟框架」。當年11月，他派遣美國商務部長吉娜・雷蒙多（Gina Raimondo）和美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）前往日本、馬來西亞、新加坡和韓國，開始討論可能在2022年初開始的談判。

美國的這一設想標誌着美國政府在印太地區的第一個重大貿易和經濟舉措，除了早期的合作供應鏈協議之外。一些美國國會議員和美國的盟友，如澳大利亞和日本，已經呼籲美國採取更積極的貿易政策，包括美國在區域貿易倡議中的領導地位。安邦智庫（ANBOUND）的研究人員認為，印太經濟框架是美國對其退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP）合作框架的一次極為重要的彌補和修正。

自從特朗普在2017年將美國從擬議的TPP中撤出以來，美國在亞太地區缺乏足以對抗中國日益增長的經濟影響力的經濟和貿易戰略。美國國會研究報告認為，這些利益相關者對美國缺席東亞多邊經濟協定表示遺憾，認為這限制了美國影響該地區貿易政策方向和跟上技術發展的能力。相比之下，中國與其他14個亞洲國家在2020年底簽署了《區域全面經濟夥伴關係》（RCEP）貿易協定，並從2022年1月1日開始生效。在2021年秋季，中國正式提出了加入TPP的後續安排，即加入《跨太平洋夥伴關係全面進步協定》（CPTPP）。雖然CPTPP會對中國提出極高的門檻，但中國只要提出加入的要求，就在地緣經濟方面保持了主動和壓力。

有鑑於此，印太經濟框架對美國來說具有重要的戰略意義。這一框架包括什麼具體內容，由於印太經濟框架還在進行之中，目前對此還不得而知。在公開領域，美國政府沒有就該框架可能包括的內容提供太多細節，但據安邦研究人員追蹤公開領域信息所掌握的情況，美國政府感興趣的幾個主題包括：貿易便利化、數字貿易、供應鏈彈性、清潔能源、基礎設施和勞工標準。這表明，印太經濟框架可能包括多個協議。值得注意的是，有美國官員表示，他們沒有設想一個「傳統的貿易協定」，不過迄今沒有提供關於法律結構的正式建議，也沒有表明他們是否評估這一協定將需要國會批准。鑑於美國國會有監管美國對外貿易的憲法權力，尋求不需要國會批准的協議，將會限制在一定的範圍之內。

要特別指出的是，數字經濟領域可能是未來印太經濟框架中十分重要的內容。

一方面，隨着全球數字經濟的迅速發展，世界主要國家圍繞數字經濟的規則制定在激烈博弈。美國、歐盟、中國、印度等重要經濟體是積極的參與者，由於各國的利益不同——美國擁有主要的數字巨頭，在全球市場攻城掠地；歐盟是重要的數字消費市場；中國是數碼技術應用的重要市場，也是數字資產形成的重要源地；印度是潛在的數字經濟市場和數字資源產生地——各國在數字稅收、數字監管、數字安全、數字資產交易等方面的側重點不同，都希望在全球數字規則中有更大的話語權。

另一方面，數字經濟本身的發展很快，市場空間在迅速增大，數字經濟代表了未來必然會到來、必然會兌現的經濟潛力。因此，在這一領域的技術競爭、市場競爭、貿易競爭，將成為重要的競爭領域。如何增強在數字經濟領域的競爭力，是美國、中國、歐盟和其他大國的政府和企業都非常關心、要積極參與的領域。

安邦研究人員在信息研究中就發現，美國的國會研究報告中就注意到，中國正在要求加入與智利、新西蘭和新加坡的數字經濟夥伴關係協定（DEPA）。美國貿易代表戴琪曾表示，數字貿易「是一個我們正積極與我們的夥伴合作建立規則的領域」。許多成員，包括眾議院亞洲外交事務小組委員會的領導人和參議院財政委員會的共和黨議員，都表示支持數字貿易協定。通過降低數字貿易的壁壘，建立允許非歧視性競爭的規則和標準，數字貿易協定可能有助於美國公司在國際市場上有效競爭，同時也擴大了美國公司和消費者對依賴數碼技術的國際產品的准入。美國毫不否認這一目標：一個由美國主導的數字協議可以幫助建立美國在一個新興貿易政策問題上的區域和全球領導地位，並成為中國最近在區域貿易協議方面取得進展的平衡力量。未來，美國很可能尋求參與更多現有的區域數字協定（如DEPA），因為這將促進美國的利益。

在美國政府推進印太經濟框架的同時，美國國會也在思考與立法相關的問題。在美國國會研究提供的公開諮詢報告來看，包括：（1）什麼樣的區域和其他多邊貿易承諾最符合美國在該地區的經濟和戰略利益？美國國會在通報和審議這些承諾方面應發揮什麼作用？（2）美國宣佈的印太經濟框架是以合作性質為主，還是在關鍵領域尋求具體和可執行的承諾？比如CPTPP中的承諾，以通過擴大市場准入和基於規則的貿易促進該地區的經濟增長。（3）美國貿易促進授權（TPA）的到期如何影響政府對貿易協定的範圍、談判和頒佈的方法？

最終分析結論：

總體來看，美國政府已經對印太經濟框架有了比較系統的想法，並將開始實質性推進；美國國會的研究機構已經在對印太經濟框架問題進行研究。安邦智庫的研究人員估計，印太經濟框架的多邊談判、框架建立，很可能在2022年取得比較顯著的進展，美國國會在這一領域的立法研究和準備，可能也會取得相應的進展。總之，美國推動的比較系統的印太經濟框架正在逐步成形之中。對其進展以及未來可能的影響，中國需要保持動態追蹤和深入的研究，並逐步得出應對的方案。

本文轉載自安邦智庫1月28日「每日經濟」分析專欄。