美國對華高科技投資限制終現雛形　只是拜登的虛招？

8月9日，過去大半年來被形容為「反向美國外國投資委員會」（Reverse CFIUS）的美國對外投資管制，終於以總統行政命令的方式走出了第一步。美國總統拜登（Joe Biden）授權財政部長管制在「半導體與微電子」、「量子資訊科技」和「人工智能」三個領域的美國對外投資。

出奇的溫和

雖然管制預計將在明年實施，但財政部首要的工作就是提出「立例提前通知」（ANPRM）的文件，先作為期45天的「公眾諮詢」。首輪諮詢過後預計還會有多好幾輪才會真正走到落實限制的地步——由於2024年的大選年，拜登能否連任也是未知之數，更遑論到底此等對華投資限制最終會否落實。

根據財政部同日公布的說明文件，對外投資限制將以兩種方式實施，一是直接禁止美國人對「受關切國家」進行投資（按：所謂的受關切國家只列舉了中國和香港及澳門兩個特別行政區），二是要求美國人通報財政部在受關切國家的投資。

兩種限制將會適用於不同的項目。財政部的文件顯示，拜登當局只在考慮禁止高端半導體設計、製造和封裝的對華投資，而對非高端半導體的相關項目只要求通報。而在「人工智能」的項目，財政部文件則稱其只在考慮通報要求；而且，也許是因為人工會能涉足範圍過廣，財政部也希望公眾為如何收窄其限制定義範圍提供意見。

在此行政命令公布前，部份輿論擔心美國的對外投資限制將會導致美國投資者不能再投資任何中國科技企業。不過，這次美國財政部公布的文件就表明，當局正在考慮為一系列的被動及其他投資提供豁免，當中包括公開上市的證券、指數基金、對沖基金、作為有限責任合夥所作的投資等等。如果這種豁免最終得到落實，這將會進一步收窄對華高科技投資限制的範圍。

事實上，這種對外投資限制的主要目標並非限制中國高科技產業獲得美國資金——畢竟中國的投資者已經能取代美國的資金——而是要阻止對中國高科技作了投資的美國人對其投資作出知識性或技術性的協助。這種目標與手段之間的差距遠遠不如對華半導體出口限制般直接，其成效值得質疑。

對於拜登當局的行政命令，民主黨固然讚好，不過共和黨的聲音則普遍認為其內容不夠強硬。共和黨籍的國會眾議院外交事務委員會主席麥考爾（Michael McCaul）批評拜登在進攻性行動比任何時候都更有必要的時候縮減限制，是為了討好商界而犧牲國家安全；共和黨總統初選候選人、前駐聯合國大使黑利（Nikki Haley）則稱這連半調子政策也算不上；共和黨參議員魯比奧（Marco Rubio）則直斥拜登的方案近乎可笑、充滿漏洞。

這類批評，從美國國內反華政治風氣大盛的維度來看，其實不無道理。畢竟，當人們原本的期待是「反向美國外國投資委員會」（按：此委員會負責監管外美對美投資）之時，拜登這項小心翼翼的對外高科技投資限制，當然顯得「雷聲人雨點小」。

目標觀眾只在華府

不過，拜登公布這樣的一個方案，也再次提醒我們，儘管拜登上台以來對華強硬政策比特朗普（Donald Trump）首屆任期有過之而無不及，但在今天的美國政治風向之中，拜登已經算得上是一個對華「溫和派」。這從其上台以來放着美國外國投資委員會針對TikTok的調查不管、長期擱置封殺TikTok就可知一二。

這一道限制對外高科技投資的行政命令，某程度上也是拜登對於國會政界壓力的被動回應。美國國會在2022年12月通過的撥款法案中，早就向財政部和商務部提供了2,000萬美元資金，要他們研究出對外投資作審查的機制。隨後大半年，兩個部門基本上是一直拖延，雖然曾發表報告回應國會，卻一直沒有太多實際行動。

到7月底，國會參議院在其《國防授權法》的版本中加入了要求落實美國企業對華（及其他受關切國家）投資的通報機制，當中包括的科技領域遠比拜登這次的行政命令為廣，最終以91票贊成、6票反對的大比例通過。雖然在眾議院共和黨內部仍在為撥款爭吵不斷，參議院的版本未能能夠落實成法，但這也反映出對於拜登當局而言，實施對華投資限制的壓力幾乎全然來自國會。

這一次拜登一招行政命令、財政部再來一招公眾諮詢，再加上實施日子的遙遠和不確定，可見這只是拜登暫時用來應付華府政壇壓力的手段，暫時稱不上是認真的政策提案，只能算是一道針對華府觀眾的政治虛招。