來稿|「簡樸房」規管制度是第一步,還是最後一步?
來稿作者:賴建國
經過一年時間,特首終在2024年《施政報告》提出以「『簡樸房』規管制度」作為解決劏房居民住屋需要的方法。然而,這份39頁的《「簡樸房」規管制度諮詢文件》(下簡稱「諮詢文件」),提出的制度是解決劏房居民住屋需要的第一步,還是最後的一步?本文嘗試從諮詢文件的研究基礎,住屋標準,租務保障,安置安排,及規管範圍提出意見及建議供大家參考及討論。
諮詢文件內提出規管制度對劏房租戶的影響均建基於由顧問公司進行的研究,但是次研究報告卻與上次2021年政府的《「劏房」租務管制研究工作小組報告》(下簡稱「租管報告」)不同。雖然是同一間顧問公司,但是次研究報告欠缺仔細的研究方法,如採用的抽樣方法、樣本範圍、樣本數量等。租管報告內就清楚表明採用了「異比分層隨機抽樣方式」,從2,076幢大廈40,034個屋宇單位中抽樣,最終有6,304個完成整份及局部訪問,期後的分析便建基於該些數據。可惜是次諮詢文件只簡單地說「進行抽樣統計調查」,訪問了全港2,400個「劏房」住戶。明顯地是次諮詢文件的樣本較少,調查方法也不清晰,但其後的政策建議及帶來影響卻建基於此數據。那麼推動「『簡樸房』規管制度」會否如文件中所說的影響範圍那麼細小?
研究調查欠詳情 望非住屋標準最後一步
誠然是次制定「『簡樸房』規管制度」是為基層住屋標準踏出重要一步。諮詢文件就簡樸房的內部樓面面積、樓底淨高度、消防安全、結構安全,通風及照明、廁所、廚房,獨立水電錶等定立標準。當然不同團體就個別標準有不同的意見,如最少樓面面積的8平方米是否足夠?仁人家園於2021年的《劏房的最低居住標準建議報告書》就提出過單人最低樓面積應為11平方米;二人為14平方米等。此面積建議是與建築師商議,將單人居住需要的基本傢俱在符合建築物條例下制定出來的,所以是否應該要11平方米才足夠?又例如諮詢文件內提出的通風要求是表明最少要有機械向「室外」通風設備,「室外」是指通風口可以向走廊,如現時很多劏房一樣,也是將抽氣扇安裝在走廊,而非「屋外」可讓鮮風可以進入室內嗎?
再者,諮詢文件提出的均是硬件的標準,聯合國在1966年的《經濟、社會及文化權利國際公約》中的「適足住屋權」就表明,包括香港在內的地方,在制定住屋標準不應只是四面牆及一個屋頂。「適足住屋權」還包括住房權保障,服務、材料、設備和基礎設施的供應,可負擔性,宜居程度,無障礙,地點,文化環境等。簡樸房只符合上述七點的部分要求,要完全符合聯合國的要求仍有一段距離。例如,就住屋保障,從政府的回應中始終看不到,她有意願制定「起始租金」。
基層租務保障 就是缺了一塊
2021年制定劏房租務管制時,政府就表示因為沒有足夠的劏房數據,所以未能制定起始租金。數年過去,有傳媒報導指2024年11月底差餉物業估價署收到45,485份表格AR2 ,雖然不是應該有的11萬份表格AR2,但也有近半數,應該也有足夠的數據為每個劏房單位作租金估算。聖方濟各大學社會政策及服務數據科學研究中心於2023年12月就已成功制訂了一個數據模型,以計算劏房的租金,他們擁有的數據庫及資源一定不及差餉物業估價署多,相信政府定能制定到一個更精準的模型。
現在諮詢文件內就提出定立「起始租金」會限制業主提高單位質素的意圖,有劏房業主更會因利潤過低而將單位還原為整個單位出租,所以定立「起始租金」是弊多於利。然而,有外地房屋經濟及政策學者Haffner & Hulse(2024)就綜合外國多地近百年來的租務管制研究指出,租務管制是對應市場的失效、不對稱的資訊或業主的壟斷,但是否必然帶出如政府及其他經濟學家所說的反效果則沒有定論。他們表示租務管制視乎社會情況、政策目標、管治框架及執行細則等。他們的研究更提出在經歷新冠肺炎後,歐美各地也陸續從第三代租務管制(即類似香港的規管租期及租期租金增幅及其他的租務保障),走回第二代租務管制(即包括起始租金,但會不時調整租金水平),希臘、西班牙,哥倫比亞、墨西哥,愛爾蘭及加拿大部分省市更實施凍結租金。故此,起始租金是否真的如洪水猛獸嗎?實在應該再作詳細研究及討論。
或許政府應考慮除了諮詢文件內提出未來會將簡樸房登記單位名冊上載房屋局網站外,也應同時將單位租金公布,讓劏房居民有更多參考資料來決定是否租住他們找到的單位。據了解現時劏房的租金已在政府公佈了諮詢後上升了數百元,尤如上次劏房租務管制立法般,劏房租戶現在未見立法的利便先嘗立法前之害。
欠缺安置安排 只待過渡性房屋及簡約公屋
房屋局局長何永賢曾表示約有30%的劏房不符合「簡樸屋」的最低標準,即約3.3萬間。局長表示部分會被改裝到達標,但不達標最後會被清拆,但租戶將會搬往何處?諮詢文件並沒有提及。政府只不斷強調透過未來興建等公屋,加試約2萬個過渡性屋,及3萬個簡約公屋已足夠安置。然而,當仔細看看政府的過渡性房屋及簡約公屋數字,或許未如他們想像般樂觀。
根據房屋局過渡性房屋網頁截至現時共有20,762單位 已投入及即將投入服務,當中有13.6%(2,829個)單位正動工興建及已啟動前期工作。綜合所有單位只有37.9%(7,866個)位於市區及擴展市區,而當中29.0%(6,013個)是位於相信會有較具彈性的政府用地,而營運期在2028年或以後的有26.9%(5,577個)單位,營運期在2029年後的更只20.4%(4,231個單位)。
簡約公屋方面,13個項目的總單位數目是30,010個,當中93.0%(27,910個)單位是位於政府用地。位於市區及擴展市區的有53.6%(16,080個),然而,當中啟德項目是有10,700個單位,即佔市區及擴展市區單位的66.5%,該項目應該在2029年完結5年的短期用途,如啟德用地重回商業用途,即2029年後市區及擴展市區的簡約公屋單位只餘5,380個。
政府現時公布將於最快將於2027年第四季或2029年第二季執法,屆時在市區及擴展市區的過渡性房屋及簡約公屋合共不多於一萬個,只及政府估計較惡劣環境劏房的三分一。當然政府會說該三萬個單位會改善,所以安置單位不需要那麼多的,但條例下所有劏房也受到影響,所以最後的劏房單位數目必然減少,只有不足一萬個單位在市區及擴展市區是否足夠安置?
諮詢文件提出會透過相關社工隊為劏房租戶在私人市場上尋找租盤。然而,在私人市場尋找租盤,根據地產代理監管局的規定是要領有地產牌照的地產代理獲持牌地產代理公司聘任下才可以行事。一般社工如沒有地產代理牌照也非受聘於持牌地產代理公司,介入租賃過程實在有違法的可能。現時坊間應該只有侖居社會房屋平台同時具備社工及地產代理的職員以非牟利方式協助基層劏房租戶。再者,據知政府將在全港成立六支區域服務隊跟進及協助受租務管制及簡樸房規管影響的劏房租戶,但每隊人手卻只是三數位,實在很難想像他們如何能為平均2萬劏房租戶提供到適切的服務,最後可能只如現在租管區域服務隊般以宣傳推廣為主。
不規管變為法外之地?
「簡樸房諮詢文件」中表明是次規管不會將非法建築物、工商大廈、新界豁免管制屋宇及寮屋納入,原因是其本身已違反現行的法規及政府租契。然而,此等於表明位於上述地方的劏房成為法外之地,只能靠現時的執法行動處理,但如上述已提及差餉物業估價署只收到45,485份表格AR2,成功檢控420名劏房業主,罰款介乎400元至34,800元,劏房業主看到政府的執法力度有限。再加上在諮詢文件中已表明政府以「風險為本」的原則,定下五項相關因素以決定執法行動的優次。簡單來說,何時及如何執法仍存在甚多變數,作為劏房業主定會以不變應萬變,數年間最少已可賺近百萬,待政府真正執法才再作安排也未遲,那麼受影響的會是居於不納入規管的劏房租戶。
誠然政府為基層住屋標準開展了重要的一步,但卻欠缺聆聽劏房住戶的意見及聲音。綜觀政府自去年11月尾公布諮詢以來,從來沒有辦過公開的論壇,立法會也沒有辦過公聽會,只是邀請了個別團體,或經由個別立法會議員安排「圍內」座談會,諮詢文件甚至沒有少數族裔語言版本。既然政府已願意踏出此重要一步,也應能繼續走下去,定立起始租金、繼續增建公屋、增加市區及擴展市區得簡約公屋數目、擴闊規管範圍等,更重要是聆聽真正的劏房居民聲音。政府已為改善劏房租戶的居住環境踏出第一步,期望此非最後一步,政府願意繼續真正協助劏房租戶。
作者賴建國是聖方濟各大學湯羅鳳賢社會科學院高級講師。文章僅屬作者意見,不代表香港01立場。
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