來稿作者：羅浚軒

近年，香港輸入勞工政策成為社會焦點，尤其「補充勞工優化計劃」（ESLS）及各項行業輸入勞工計劃陸續推出後，輿論兩極。支持者認為，輸入勞工是解決嚴重人手短缺的唯一出路；反對者則憂慮，政策會削弱本地勞工就業保障，甚至變相製造「廉價外勞」。從資料與案例可見，這場爭議並非單純的「人手夠不夠」，而是涉及政策設計、勞工權益、社會公平乃至政府治理理念的深層博弈。

​華嫂冰室提供失實資料遭行政制裁

勞工處宣布對華嫂冰室（太子）有限公司實施行政制裁，即時中止其已提交的「補充勞工優化計劃」（優化計劃）輸入勞工申請，並由即日起拒絕處理上述公司隨後一年在優化計劃下提交的申請。勞工處發言人表示，經調查後，勞工處確定上述僱主在申請輸入侍應生、初級廚師及洗碗員的本地公開招聘期間，向本處提供失實資料，違反優化計劃的規定，故此被施加行政制裁。

發言人強調，經優化計劃申請輸入勞工的僱主，必須嚴格遵守優化計劃的規定，包括優先聘用合適的本地勞工。優化計劃訂明，僱主如違反勞工或入境法例、優化計劃或標準僱傭合約的規定，勞工處會作出行政制裁，包括中止僱主已提交的申請、撤銷僱主已獲得的輸入勞工批准，以及拒絕處理僱主隨後提交的申請。

餐飲業調整外勞比例應對人手錯配

政府推出補充勞工計劃，核心目標清晰：在「本地勞工優先」原則下，針對結構性人手短缺的行業，適度引入外勞，以維持經濟運作與社會服務穩定。 根據資料，「補充勞工優化計劃」(ESLS) 自推出至今，已收到逾22,500宗申請，涉及超過17萬名外勞，其中飲食業佔近38%，反映基層服務業人手荒最甚。與此同時，政府亦推出行業輸入勞工計劃，涵蓋建造業、運輸業、航空業等，預計引入數以萬計外勞，以應對「結構性長期短缺」。

政策設計上，政府強調多項保障措施：僱主須以不低於相關職位月薪中位數聘請外勞；每引入1名外勞，須聘請2名全職本地員工（1:2）；並須繳付每名外勞每月400元的「僱員再培訓徵款」，用於本地勞工培訓。此外，外勞須獲提供合適住宿、簽訂標準僱傭合約，並接受勞工法例及行業介紹，以保障其基本權益。從表面看，政策兼顧本地勞工就業優先與外勞權益保障，似乎合乎「平衡」。然而，現實執行中，漏洞與爭議卻層出不窮。

勞福局局長孫玉菡表示新增的第二級機制只針對餐飲業出品部及樓面部職位，本地勞工與外勞比例由2:1改為3:1，提升本地就業機會。餐飲業還有其他項目例如洗碗、清潔的，並沒有包括在內。其實洗碗工在香港是很難聘請的，通過輸入外勞，最新的數目有3,300個洗碗工在香港洗碗，但這個大家沒有爭議的。但對於樓面、餐品即廚房的，大家就較為關心。因此將其劃分第二級，即是說出品部、樓面部人手比例由過去的2:1變3:1。孫玉菡也說，留意到巿場有技能錯配問題，即有餐廳未能聘請到人，同時又有人找不到工作。「以前中式大酒樓會需要更多大廚現場炒的、包的給客人，但很多新式的特色餐廳不需要這麼多大廚。很多食品已經做好了，簡稱預製菜，已經做好了，因此所需的廚房技術和人不同了。」他稱新安排下可以盡量做到本地工人優先就業，同時讓僱主有足夠人手維持運作。

假招聘與剝削亂象損害勞工權益

本地勞工及工會最核心的擔憂，是外勞會「搶飯碗」並壓低工資。 儘管政策規定「本地勞工優先」，但不少僱主被指設下不合理招聘條件，例如要求應徵者具備特定語言能力、過多工作經驗，或提供低於市場水準的工資，從而「製造」本地招聘困難，為引入外勞鋪路。這種「假招聘、真輸入」的操作，令本地求職者感到被系統性排除，尤其基層職位如侍應、清潔、保安等，本已工資偏低，外勞引入更被視為「雪上加霜」。另一方面，工會批評政府「搬龍門」，繞過勞顧會（LAB）的把關角色，直接以「結構性短缺」為由，大規模引入外勞，削弱三方協商機制。有評論形容，此舉等同「吞掉」勞顧會，將輸入勞工的決定權高度集中於政府手中，令本地勞工聲音更難被聽見。

與本地勞工的焦慮相對，外勞本身的處境更為脆弱。筆者的研究中的個案顯示，不少外勞來港後發現工作內容與合約嚴重不符。例如一名廣州籍外勞，原應聘為酒樓部長，抵港後卻被安排洗碗、傳菜，工作六日中有五日需洗碗，感覺「被拍賣」。更有外勞受傷後，僱主以「已買保險」為由，要求外勞自付醫療費用，甚至透過中介收取額外「保險費」，每月高達1萬元，遠超其月薪。住宿條件惡劣亦是常見投訴。不少外勞被安排入住狹小、缺乏隱私的宿舍，甚至有僱主擅自修改租約，將租金壓低至低於市場水準，卻仍從外勞工資中扣除。當外勞向勞工處投訴，往往遭遇中介公司恐嚇，例如要求立即離港、威脅「有人來接你」等，令外勞不敢發聲。另外，外勞離職時，僱主拒付離職補償，並要求三日內離港，令外勞陷入「走投無路」的困境。這些案例反映，外勞面對語言障礙、法律知識不足、中介欺詐等多重困難，加上監管鬆散，極易成為被剝削對象。政策雖規定僱主須保障外勞權益，但執行層面卻缺乏有效監察與懲罰機制，令「紙上保障」難以落實。

事後調整機制難即時化解困境

面對批評，政府強調「絕無繞過勞顧會」，補充勞工計劃（ESLS）每宗申請仍須個別審查，證明本地招聘困難。但對於建造業、運輸業、院舍等「結構性長期短缺」行業，政府則認為無需每宗申請都經勞顧會評估。此舉旨在加快審批，應對迫切人手需求，卻被批評為「雙重標準」，削弱勞顧會的把關功能。政府亦承諾會密切監察政策影響，例如對保安業等行業的衝擊，並會動態調整配額與工種名單。 然而，這種「事後調整」的思維，往往未能及時回應勞工與外勞的即時困境，尤其在監管與執法層面，仍顯被動。

輸入勞工爭議的本質，是經濟效益與社會公平之間的拉鋸。僱主強調「人手錯配」，認為本地勞工不願從事低薪、高強度工作，引入外勞是維持營運的唯一選擇。政府則從宏觀經濟角度出發，認為輸入外勞可紓緩人手短缺，維持香港競爭力，尤其在高齡化、低生育率背景下，本地勞動力萎縮已成趨勢。然而，從社會公平角度看，若政策過度偏向僱主利益，忽視本地勞工就業保障與外勞基本權益，將加劇社會撕裂。本地勞工將外勞視為「搶飯碗」的敵人，外勞則成為被剝削的「次等公民」，雙方皆成受害者，唯獨僱主與部分利益集團從中獲利。這種「零和博弈」的思維，無助於建立可持續的勞工政策。

六大維度檢視輸入勞工計劃

第一，公平性（Equity）：從公平性角度，現行政策存在明顯的「雙重標準」。本地勞工享有較高的就業保障與法律保護，而外勞則因簽證綁定單一僱主、語言障礙、法律知識不足等因素，處於極度弱勢地位。案例中外勞被安排從事與合約不符的工作、被剋扣工資、被迫支付額外費用，卻難以投訴或尋求救濟，反映政策在保障外勞權益上存在嚴重不足。此外，「1:2比例」雖旨在保障本地勞工就業，但實務中僱主可透過「假招聘」規避，令本地求職者仍被排除。公平性不僅是本地與外勞之間的平衡，更涉及不同行業、不同階層勞工之間的資源分配。若政策持續偏向僱主利益，將加劇社會不公，削弱公眾對政策的信任。

第二，可行性（Feasibility）：從執行層面看，輸入勞工計劃在行政上是可行的，政府已建立申請、審批、監察的完整流程，並透過勞顧會、勞工處等機構進行把關。然而，可行性不僅是「能否執行」，更是「能否有效執行」。現實中，監管資源不足、執法力度薄弱、中介公司鑽漏洞等問題，令政策執行效果大打折扣。例如，外勞投訴機制缺乏多語言支援，令非華語外勞難以表達訴求；勞工處巡查頻率不足，難以及時發現違規行為；對違規僱主的懲罰力度不足，令違法成本低於守法成本。若政府不加強監管資源投入與執法力度，政策的可行性將流於形式。

第三，可接受性（Acceptability）：可接受性涉及各利益相關方對政策的接受程度。本地勞工及工會對政策普遍持保留態度，擔心外勞會壓低工資、搶奪職位，尤其基層職位。外勞群體雖歡迎來港工作機會，但對工作條件、住宿環境、權益保障等深感不滿。僱主則普遍支持放寬輸入限制，認為是解決人手短缺的唯一出路。政府的挑戰在於，如何在不同群體之間取得平衡。若政策過度偏向僱主，將引發本地勞工強烈反彈；若過度限制輸入，則可能加劇人手短缺，影響經濟運作。目前政策的可接受性偏低，反映政府未能有效回應各方訴求，尤其在外勞權益保障與本地勞工就業保障之間，缺乏令人信服的平衡方案。

第四，成本效益（Cost-effectiveness）：從經濟角度，輸入外勞可即時紓緩人手短缺，維持企業營運，避免因人手不足而倒閉或減產。然而，若計入社會成本，包括本地勞工失業或轉職的社會保障開支、外勞權益受損引發的社會矛盾、監管與執法成本等，政策的淨效益可能遠低於表面數字。根據香港現行法例，聘用輸入勞工的僱主確實須按規定向僱員再培訓局繳付每名外勞每月400元的徵款。社會各界對此金額是否足以應付本地培訓成本一直存在討論與不同的政策訴求。若政府希望透過輸入外勞換取時間，投資本地勞工技能提升，則需大幅增加培訓資源，否則「以輸入換培訓」將淪為口號。

第五，非預期後果（Unintended Effects）：現行政策可能產生多項非預期後果，部分已初現端倪，部分則可能在中長期浮現。短期非預期後果包括：本地基層勞工失業率上升，尤其低技能職位如侍應、清潔、保安等，因外勞大量湧入而面臨更激烈競爭。外勞因簽證綁定單一僱主，極易成為被剝削對象，引發人權爭議與社會不滿。若監管不足，可能滋生「黑市勞工」或非法中介，進一步破壞勞工市場秩序。中期非預期後果可能包括：本地青年對低薪行業失去興趣，形成「年輕人不做、全靠外勞」的惡性循環，加劇行業人手依賴外勞的結構性問題。同時，外勞群體若長期處於被剝削狀態，可能引發集體抗議或社會運動，類似新加坡、台灣等地曾出現的外勞抗爭事件。

長期非預期後果更為深遠。首先，若政策持續依賴外勞，可能削弱本地勞工提升技能的動力，形成「低技能陷阱」——僱主習慣以低薪聘請外勞，不願投資自動化或提升生產力；本地勞工因缺乏晉升機會，不願投身相關行業，形成雙重依賴。這種結構將使香港經濟長期被困於低附加值產業，難以實現產業升級。其次，大量外勞湧入可能改變香港人口結構，尤其若外勞主要來自內地或其他華語地區，可能加速「香港內地化」，引發本土身份認同爭議。若外勞來自非華語地區，則可能加劇種族隔離與社會分化，形成「平行社會」，類似歐洲部分國家因移民政策失敗而引發的社會撕裂。第三，若外勞權益長期受損，可能損害香港作為國際城市的聲譽，影響外資對香港法治與人權保障的信心。尤其在全球重視環境、社會及管治（ESG）的背景下，香港若被視為「剝削外勞」的城市，可能在國際投資、貿易、人才吸引等方面處於劣勢。最後，若政策未能有效平衡本地與外勞權益，可能引發長期社會對立。本地勞工將外勞視為「敵人」，外勞則將本地人視為「歧視者」，雙方互信崩潰，社會凝聚力下降。這種撕裂一旦形成，將難以修復，甚至可能演變為政治議題，被不同政治勢力利用，進一步加劇社會動盪。

第六，長期效應（Long-term Effects）：從長遠角度，輸入勞工政策的影響將超越勞工市場本身，深入經濟結構、社會發展乃至國家戰略層面。經濟結構方面，若香港持續依賴外勞填補低薪職位，將延緩產業升級與自動化進程。企業習慣以低成本人力維持營運，缺乏動力投資科技提升生產力，長期而言將削弱香港競爭力。相比之下，新加坡、日本等地面對類似人手短缺，選擇大力推動自動化、機械人技術、人工智慧應用，以減少對人力的依賴，值得香港借鑑。社會發展方面，大量外勞湧入可能改變香港人口結構與社會生態。若外勞主要聚居於特定區域，可能形成「外勞社區」，與本地社區隔離，加劇社會分化。同時，外勞子女若在香港出生或成長，可能引發「新移民」身份認同爭議，類似過去內地新移民來港引發的社會討論。公共財政方面，外勞雖繳納薪俸稅，但若其工資偏低、消費能力有限，對稅收貢獻可能不如預期。相反，若外勞權益受損引發社會矛盾，政府需投入更多資源於執法、調解、社會服務等，增加公共開支。長遠而言，若外勞群體因長期被剝削而陷入貧困，可能成為社會保障系統的負擔，尤其若其獲得永久居留權或家庭團聚資格後。

國家戰略方面，香港作為大灣區核心城市，其勞工政策需與國家整體發展方向協調。若香港過度依賴外勞，可能與大灣區「人才流動」、「技能互認」等政策產生矛盾。 同時，若外勞主要來自內地，可能被視為「大灣區融合」的一部分，但若政策執行不當，可能引發「香港被內地化」的本土抵觸情緒。國際形象方面，香港作為國際金融中心，其勞工政策與人權保障水準將影響國際評價。若外勞權益長期受損，可能被國際組織、人權團體批評，甚至影響香港在國際貿易、投資、人才吸引等方面的競爭力。尤其在全球重視「可持續發展目標」（SDGs）的背景下，香港若被視為「剝削外勞」的城市，可能在國際舞台上處於道德劣勢。

政策思維應從「輸入」變為「培育」

要化解爭議，政策思維需從「依賴輸入」轉向「投資本地」。首先，政府應加強本地勞工培訓與職業配對，尤其針對青年、中年轉職者、婦女等群體，提供更具吸引力的職業發展路徑，而非單純依賴外勞填補空缺。其次，應嚴格執行「本地勞工優先」原則，對「假招聘、真輸入」的僱主加強罰則，並公開黑名單，以儆效尤。對於外勞權益，政府需建立更透明的監管機制，例如設立外勞投訴熱線、提供多語言法律諮詢、加強突擊巡查宿舍與工作場所，並對違規僱主與中介實施嚴厲處罰，包括取消輸入勞工資格、罰款乃至刑事責任。同時，應考慮放寬外勞轉換僱主的限制，避免其被困於單一僱主，增加議價能力。

長遠而言，香港需正視人口結構挑戰，透過提升生產力、推動自動化、改善工作條件等途徑，減少對低薪外勞的依賴，而非將「輸入外勞」視為靈丹妙藥。唯有在保障本地勞工權益、尊重外勞基本人權、促進經濟可持續發展三者之間取得平衡，輸入勞工政策才能真正成為「補充」而非「替代」，紓緩社會矛盾而非加深撕裂。

輸入勞工政策不應只是數字上的配額分配，而是關乎每一個本地勞工的就業尊嚴、每一個外勞的生存權益，以及香港社會的公平正義。當政策設計忽視人的價值，只追求經濟效率，最終只會製造更多受害者。唯有回歸「以人為本」的治理思維，才能在人手短缺與社會公平之間，找到真正的平衡點。

作者羅浚軒是一名研究助理，持有香港教育大學社會科學學士及文學碩士學位，現正修讀香港大學社會工作及社會行政學系社工碩士學位。

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