中國上月底將20家日本實體列為出口管制對象，是今年來第二次對日本打出「稀土牌」。原本用於國家安全管理的出口管制，為何頻頻成為北京處理國際關係的工具？它將對全球供應鏈產生什麼影響，各國又將如何應對？

中國的商品銷往全球各地，但對於一些特定物資，中國政府不僅限制它們出口，還將其作為武器使用。

上月底，中國商務部將20家日本實體列為出口管制對象，禁止向它們出口任何可能用於軍事用途的物資，旨在「遏制日本『新型軍國主義』妄動」。這是今年來中國對日本採取的第二輪出口管制，也標誌著北京越來越頻繁地將出口管制作為地緣政治工具。

除了日本，正與中國陷入貿易僵局的歐盟也擔心中國會打出「稀土牌」。《環球時報》報道，中歐團隊上月底就經貿問題展開密集磋商，歐盟的主要訴求之一，就是解決區域對進口稀土的關切。

原本作為安全管理措施的出口管制，經過近30年演變，如今已成為中國處理地緣政治和戰略競爭的利器。

根據中國官方定義，出口管制是指對軍民兩用物項、軍品、核以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項的出口，採取禁止或者限制性措施。

如今普羅大眾更熟悉的出口管制，包括美國對於晶片等尖端設備和技術的出口禁令，或是中國對稀土等關鍵礦產的出口限制。

從被動反制到主動出擊

復旦大學國際關係與公共事務學院院長吳心伯接受《聯合早報》訪問時，梳理了中國出口管制演變的三個主要階段。

吳心伯指出，上世紀90年代，美國推動防止大規模殺傷性武器擴散時，要求對核武器進行出口管制。為履行國際防擴散義務，中國開始制定出口管制法規，主要針對軍品和核等相關物資。這是出口管制的第一階段。

2010年，中國與日本在釣魚島（日本稱尖閣諸島）附近發生撞船事件後，北京在短期內收緊對日稀土出口。這標誌著中國出口管制的第二階段，但這張「稀土牌」只是個特例，並沒有引發政策和制度上的明顯變化。

2021年拜登擔任美國總統後，持續收緊對華晶片和技術出口，引發北京反制。2023年起，中國接連把稀土、鎵、鍺、石墨等關鍵材料納入出口管制，引發全球供應鏈震動。

近兩年來，中國的出口管制對象涵蓋越來越多關鍵礦產，並拓展到供應鏈節點。經過數次出口管制清單調整，17種稀土元素中，目前已有12種被中國實施嚴格出口管制。

在此基礎上，中國通過完善相關法規並加強執行力度，不斷加固出口管制的圍牆。北京漢坤律師事務所統計顯示，去年針對兩用物項出口管制的公開行政處罰決定書達238篇，較2024年的99篇大增140%。

吳心伯總結，過去幾年中國出口管制發展迅速，一方面是為了反制美國的經貿打壓和科技圍堵，一方面是意識到自身在特定領域已經處於領先地位，並主動將其轉化為外交政策的重要工具。「以對日出口管制為例，就是為了阻止（日本首相）高市早苗政府的再軍事化傾向，帶有主動出擊的意味。」

中國民間智庫海頤智庫日本研究中心主任陳洋受訪時解讀，和今年2月的對日出口管控名單相比，6月發佈的名單將日本防衛研究機構以及三菱重工等防務產業鏈關聯實體列入管控，呈現範圍擴大、針對性增強、持續施壓的特徵，「中國已經把對日出口管制從臨時反制工具，逐步制度化、常態化」。

新加坡國立大學東亞研究所客座高級研究員諸葛森（Jason Bedford）指出，中國的出口管制措施雖然在形式上仍被定義為國安措施，但在實踐中已被用作更廣泛的經濟戰略工具。「一個重要的改變在於，中國不僅是在狹義的法律意義上限制特定商品，而是越來越多地針對全球供應鏈中難以替代中國原材料的戰略瓶頸。」

美國採技術封鎖模式　中國扼住供應鏈瓶頸

長期研究稀土課題的諸葛森觀察到，目前中國出口管制主要出現在滿足以下三個條件的領域：一是中國在上中游領域擁有主導地位，二是受管制的原材料難以替代，三是下游應用具有戰略意義，尤其是在國防、能源轉型、半導體、航空航天、無人機或先進製造業等領域。

他進一步分析，雖然中美兩國都將出口管制作為戰略競爭武器，但中國並非簡單地複製美國的技術封鎖模式，而是根據自身在全球供應鏈中的定位，發展出一套瓶頸控制模式。

美國地質調查局數據顯示，2025年中國稀土產量維持在27萬噸，佔全球稀土產量的69.4％。更重要的是，全球超過90%的稀土都是由中國進行化學加工，尤其是對於鏑、鋱等較為稀缺的中、重稀土，中國精煉廠的產量佔全球供應量高達99.9%。

中重稀土因資源量更為稀缺，同時用於航天、國防等高科技領域而更具價值。中國去年10月將出口管制擴大到所有中重稀土元素，並新增「域外管轄」要求，即中國可以限制在第三國生產的產品，只要這些產品中含有源自中國的稀土成分或受管制的核心原料。

諸葛森認為，這標誌著問題的關鍵從受管制實體能否直接從中國採購，轉變為其全球供應鏈的任何環節是否依賴原產於中國的受管製品。「出口管制不再局限於防禦，它正在成為塑造戰略產業發展速度、成本和地域分佈的一種手段。」

經濟學人智庫高級經濟學家徐天辰受訪時也認為，美國出口管制的核心在於把美國及盟友掌握的關鍵技術、設備和軟件從中國高端產業鏈中抽走。中國則將資源與供應鏈作為槓桿，核心在於利用自身在關鍵礦產、材料加工和部分製造環節的優勢，增加對方獲取戰略投入品的不確定性。

「另一個重要差別是，美國規則複雜但高度文檔化，企業通常圍繞ECCN（出口管制分類編號）、實體清單、最終用途和許可證政策建立合規流程。中國規則近年來快速完善，但很多審查仍取決於行政判斷、政策環境和外交背景。這種『戰術模糊』實際上放大了出口管制的威力。」

出口管制從材料延伸到技術

除了從被動防守轉向主動出擊，中國也將出口管制從原材料延伸到先進技術。去年下半年，中國已接連將部分先進鋰電技術和稀土全鏈條技術納入出口管制。

今年3月，《中國科學院院刊》刊發由中國工程科技創新戰略研究院等四家科研機構團隊共同進行的研究報告。研究人員建議擬定一份覆蓋63個科技領域的技術出口管制清單，其中被視為一級限制出口的技術，包括衛星量子保密通信技術、電磁彈射技術、稀土廢渣尾礦金屬回收技術等。

一個月後，中國國家發改委叫停原生於中國的人工智能（AI）初創企業Manus被美國科技巨頭Meta併購的交易，這被視為中國對AI算法進行出口管制的舉措之一。

徐天辰認為，地緣戰略競爭在某種程度上是管制與反管制的博弈。「誰越能主動對別國施加管制、並且避開別國的管制，就越能佔據主動。因此，中國須要不斷擴大可以用於管制的優勢物項和技術列表，這樣才能擁有更多博弈籌碼。」

各國尋找替代供應鏈　中國「稀土牌」還能打多久？

俗稱「稀土牌」的出口管制，在近兩年中美貿易戰中成為殺手鐧一般的存在。

為反擊美國高關稅，北京去年4月對七類中重稀土物質實施出口管制。短短數周後，美國車企就報告出現供應中斷，工廠面臨減產。同年10月，中國又將另外五種中重稀土納入管制，直到同月底中美元首會晤後，中國同意暫緩實施稀土出口管制措施一年，換取美國下調部分對華關稅。

相比之下，日本首相高市早苗去年底發表「台灣有事論」後，北京已接連兩度收緊對日出口管制。中國海關總署數據顯示，中國5月向日本出口稀土磁鐵量較4月銳減34.6%，降至去年5月以來最低水平。不過，高市至今仍然拒絕撤回有關言論。

吳心伯研判，日本的稀土庫存比美國多，能堅持更久，「特朗普當時對中國的稀土牌毫無準備，但日本十幾年前就開始走上稀土儲存之路」。

日本2010年開始做兩手準備　美澳歐加大投資提高自給率

2010年的中日海域衝突令日本嘗到稀土斷供之苦，此後日本開始多管齊下，推動降低對華關鍵礦產依賴。日本時事通訊社今年1月發佈的統計調查顯示，2010年日本進口稀土中近90%來自中國，去年這個比重已降至66%。日本創價大學教授林大偉受訪時預計，在多元化發展路徑下，日本對華稀土依賴度長期將進一步降低。

對內，日本推動減少使用稀土的研發項目。據共同社報道，日本零部件巨頭Astemo去年10月開發出以鐵為主要成分的新型電動車電機。日產汽車今年推出的新一代電動車，與初代車型相比減少約九成重稀土用量。

對外，日本大力推動「資源外交」，通過海外投資與聯合開發，實現稀土來源多元化。自今年2月以來，高市政府先後與越南、澳洲、印度、加拿大等國達成關鍵礦產方面的合作協議，並計劃參與格陵蘭島的稀土開發與加工提煉。

中國對美採取稀土管制後，美國也爭取在國內外加強稀土供應安全。華盛頓智庫戰略與國際研究中心（CSIS）報告指出，特朗普政府為此已投入超過73億美元。

澳洲政府近期對15個稀土項目投入逾73億澳元，並擴大「關鍵礦產清單」以吸引更多戰略資源投資。歐盟則提出2030年稀土開採自給率須至少達到10%的目標。

去年5月中國宣佈新一輪稀土出口管制措施之際，澳洲礦業公司萊納斯（Lynas）宣佈，它成為中國境外第一家開發重稀土加工產品的公司。

諸葛森指出，日本和西方國家正在降低對礦山和基礎加工環節的依賴，其中日本步伐最快，而歐盟的反應最慢，官僚作風更嚴重，也缺乏協調性。「歐盟制定了明確的政策目標，但執行力仍然是一大難題。」

不過，對於走在最前頭的日本，出口管制的代價也依然沉重。日本智庫瑞穗研究與技術公司首席經濟師東深澤武史回顧，2010年稀土禁令對日本造成的經濟損失，相當於國內生產總值（GDP）的0.9%，這次禁令造成的衝擊可能更大。

中國優勢正轉向下游　或抓緊時機加速出牌

陳洋指出，日本需要的不僅是稀土礦，更重要的是稀土分離、提純和磁材加工能力。而中國在全球稀土產業鏈中最大優勢正是完整的加工製造體系。「即便澳洲等國能夠提供礦石，很多環節最終仍繞不開中國供應鏈。」

諸葛森也強調，中國在稀土領域的主導地位並未失去，而是在改變。稀土供應鏈中經濟價值最高、技術難度最大的關鍵瓶頸，如今已經轉向下游環節。而中國的優勢不僅在於產能，更在於積累數十年的運營經驗。

他預計，五年內各國有望在輕稀土原料、釹鐠以及部分磁體產能等環節顯著降低對華依賴，但要降低對超高純度精煉、關鍵稀土的回收、金屬化等下游環節的依賴，則可能需要至少5到10年時間。

徐天辰認為，無論中國是否實施出口管制，其他國家都會加快供應鏈重組，構建替代產業鏈。「在這一背景下，中國恰恰可能會更堅決有力地運用出口管制武器，而非更加謹慎。因為如果現在不用，以後等到別國取得技術突破，中國可能就沒機會用了。」

本文獲《聯合早報》授權轉載。