台學界激辯《台灣政策法》:美國向中國要價 為台海火上加油

撰文:張鈞凱
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美國參議院外交委員會9月14日通過《2022台灣政策法》(Taiwan Policy Act of 2022),其中多項條文涉及挑戰「一中」政策與改變台灣法理定位等敏感領域,加上中共二十大召開在即,高度牽動中美關係與台海形勢,備受外界關注。台灣學者認為,《台灣政策法》的推動背後看得到民進黨政府的影子,同時牽涉美國政界結構性的「反中」氛圍,積極立法以此向中國要價,恐怕牽引北京進入涉台「法理競爭」階段,為緊張的台海局勢火上加油。

台灣的國民黨智庫「國家政策研究基金會」9月16日舉行「中共『二十大』與美國國會《台灣政策法》對美中台三邊關係之影響」座談會,邀請政治大學東亞研究所特聘教授王信賢、政治大學國際關係研究中心研究員嚴震生、淡江大學國際事務與戰略研究所副教授李大中等專家,側重解讀《台灣政策法》對地緣政治產生的衝擊。座談會由國民黨籍前立法委員林郁方擔任主持人。

《台灣政策法》提案人,美國參議院外委會主席梅嫩德斯(左)、共和黨籍參議員格雷厄姆(右)。(左:梅嫩德斯官網;右:格雷厄姆官網)

美國行政部門與國會不同調

美國參院外委會通過的版本,與原始版本有所出入,包括原先以「美國政策」的形式要求台灣駐美代表處由「台北經濟文化辦事處」(TECO)更名為「台灣代表處」,現改列為建議性質的「國會意見」。原要求比照美國駐外大使任命,美國在台協會(AIT)處長人事任命應獲參院同意,新版本亦已刪除。此外,原「指定」台灣為美國「主要非北約盟友」(MNNA)的表述,新版本則改為「提供台灣『主要非北約盟友』的待遇」。

針對上述這些降低台灣「主權象徵」的「微調」,林郁方認為考量到白宮國安顧問沙利文(Jake Sullivan,台譯作蘇利文)表態該法「部分內容讓我們有些擔憂」,且參議院外交委員會原訂8月3日二度審查卻臨時喊停,即可得知拜登(Joe Biden)政府早已展開對參議員的溝通與協調,以降低該法案對中美關係的「殺傷力」。

李大中持類似觀察指出,參院外委會最後修正通過的版本,以較為模糊字眼或尖鋭性較低的內容作為替換,或可解讀為參院成員經與行政部門溝通後所出現的折衷、「輕踩煞車」的結果。

美國政界跨黨派的抗中共識

與會學者基本都認同,這項法案是美國政界不分黨派「反中」結構性氛圍下的產物。王信賢指出,《台灣政策法》是美國繼1979年《與台灣關係法》之後,重塑對台關係最全面的法案,一方面是要支持台灣、「嚇阻中國侵略台灣」,但另一方面真正的核心在於要壓制中國。

李大中也提到,該法的發動源自美國國會,背後反映的是近年來美國政治精英的強烈「抗中」氛圍,以及相互呼應的民意演進趨勢。對北京強硬成為罕見的跨黨派共識,體現了中美關係呈現不斷「探底」的局面。

既然「反中」與「抗中」是美國府會兩黨的共識,那麼為何參議院外委會仍有五票反對《台灣政策法》?嚴震生提出了這個值得台灣深思的問題。投下反對票之一的參議員馬基(Ed Markey),上(8)月才造訪台灣,可是他認為這項法案推翻美國的戰略模糊、破壞美國的「一中政策」,並可能帶來區域不穩定;最重要的是馬基說,「台灣人必須面臨美國政策後果,美國人不應將台灣人置於日益增加危險中」。

還有一位投下反對票的是參議員墨菲(Chris Murphy),在他看來,美國任何政策必須能讓台灣更安全、降低兩岸軍事衝突。嚴震生特別舉出馬基和墨菲兩人的反對理由,強調他們「是真正站在台灣人民立場,替台灣安全着想的參議員。他們大可加入流行的反中列車,投票支持台灣政策法案。儘管強力支持台灣強化國防,但卻無法接受那些華而不實主張。」

法案針對中國而非關心台灣

至於《台灣政策法》接下來可能的修正方向,以及倘若最後成為一部經總統簽署的正式法律,又會產生什麼具體的效應?王信賢分析,以美國目前兩大黨與多數民眾都「反中」的現況,該法案最後通過的機率很高,但仍有冗長的的立法過程,內容也將有所調整,但足以讓美國向中國要價。

嚴震生則提醒,過往美國通過了包括《台灣旅行法》在內很多讓台灣興奮的法案,可是最後都不了了之,或者通過了卻不執行。這次《台灣政策法》雖提到協助台灣參與國際組織,可是並不是世界衛生組織(WHO)等台灣最想參加的國際組織,反而冒出一個美洲開發銀行(Inter-American Development Bank),說明美國「根本沒有站在台灣的出發點來看」。

他認為,美國國會推動《台灣政策法》「完全是針對中國,而非關心台灣」,後續行政部門可能透過友好國會議員再做修正,讓拜登給北京有一個交代:「我有在努力,阻擋不了國會的話,也不一定會執行」。李大中有接近的看法,「即便《台灣政策法》最後生效,未來在相當程度上仍取決於行政部門的決心與實際履行狀況」。

台灣積極推動加入世界衛生組織(WHO),卻未被寫入美國國會審議中的《台灣政策法》之內。(資料圖片)

中美進入涉台法理競爭階段

與佩洛西(Nancy Pelosi,台譯作裴洛西或波洛西)訪台前北京擺出「嚴陣以待」的強硬態勢相比,今次應對山雨欲來的《台灣政策法》,中國大陸表示了堅決反對,但外界仍感受較為「克制」,存在着明顯的「温差」,也好奇中共會如何反制。

林郁方研判,從佩洛西訪台到《台灣政策法》,對北京來說不會有兩次意外,就像「不會連續被雷打到兩次」;而且烏克蘭戰爭的經驗令北京更為謹慎,不斷提醒自己不要掉入美國一手打造的「戰爭陷阱」而在台海輕啟戰端,因此該法案不致於引發另一場台海危機。不過林郁方也提出示警,不管《台灣政策法》將以何種內容成為美國的法律,兩岸關係在蔡英文當選之後早已進入寒冬,未來台海爆發軍事衝突的可能性不能被低估。

王信賢從北京的角度來看,認定美國國會與行政部門其實是在扮演「黑白臉」,《台灣政策法》觸碰到了中國的「主權」(統一)、「安全」與「發展利益」等三大核心利益。而且美國對兩岸關係朝向「戰略清晰」前進,還用到了法律規範,中美間的戰略競爭可能進入到涉台的「法理競爭」階段。美國積極立法將牽引中共同樣積極立法,比如是否加速對台「法理鬥爭」,特別是在明(2023)年兩會修改《反分裂國家法》或推出「施行細則」,甚至推出更積極的「促統」法律。

李大中則預判,北京會對《台灣政策法》採取一定程度的反制作為,不至於「船過水無痕」。對台灣而言,該法案基本上是支持台灣,但背後有太多複雜的不確定性,在北京與華府的雙重戰略之下,台灣的壓力比過往高很多。

美國聯邦參議院預算委員會共和黨首席議員格雷厄姆(圖)今年4月中旬率團訪台時,當面向蔡英文公開要求購買波音787客機。(台灣「總統府」)

美國外交勒索 台灣財大氣粗

台灣有看法認為,美國出台《台灣政策法》背後看得到民進黨政府遊說的影子,而不僅是美國國會議員單方面的謀劃。林郁方在最後提出個人看法,他認為台灣過去一向擅長在美國國會和行政部門進行遊說,但此次法案卻讓美國政治人物予取予求。

他追溯到今(2022)年4月梅嫩德斯(Bob Menendez,台譯作梅南德茲)和格雷厄姆(Lindsey Graham,台譯作葛蘭姆或葛理漢)率團訪台,兩人回去之後在6月份就聯手提案《台灣政策法》,中間的牽連性太明顯了。林郁方不能認同的是,格雷厄姆在「總統府」當面向蔡英文要求購買波音客機,返美後又告訴媒體台灣要買787客機,連24架數、金額80億美元的數字都講得清楚,「非常粗魯」;當時還有一位參議員波特曼(Robert Portman)補充,「他(格雷厄姆)忘了說引擎是在俄亥俄州製造的」。

這段過程最後沒有出現在「總統府」新聞稿的中文版之中,林郁方批評「總統府」的做法根本是「此地無銀三百兩」,可能早就答應對方了。所以中華航空8月30日召開臨時董事會,通過16架波音787客機採購案,並保留另外8架選擇權,加起來就是格雷厄姆說的24架。

林郁方抨擊這幾乎是「外交勒索」,結果參議院外委會通過的《台灣政策法》版本,包括駐處更名「台灣代表處」、美國在台協會(AIT)處長比照大使任命等台灣最想要的文字都沒有了。這個結果說明了民進黨政府外交手段不夠精明,給人「財大氣粗」的觀感。

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