《台灣政策法》審議在即 美台關係躍進還是躁進?

撰文:陳鄭為
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美國參議院外交委員會9月14日即將審議《台灣政策法》(Taiwan Policy Act of 2022),雖必要獲得通過才會送全院表決,但法案大膽指向提供近45億美元強化台灣防禦、將台灣列為「主要非北約盟友」,以及修改《台灣關係法》條文等主張,被視為美台自1979年斷交以來,美國對台政策最大幅度調整,引發美台關係會否由現階段非官方性質交往倒向半官方互動的疑慮。

回顧自特朗普(Donald Trump)政府時代開始,美國國會擬定與魚貫出台的「友台法案」不及備載,其中大多有魚目混珠之嫌,徒具友台之名,空口白話猶勝。今次《台灣政策法》在審議前夕即引起各界關注,在於該法案與前次2018年簽署生效的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)備受爭議處相似,皆直接指涉美台官方互動性質改變,乃至於屬性出現撼動可能。

此次《台灣政策法》是由美國參議院外委會主席、民主黨籍參議員梅南德茲(Bob Menendez)與共和黨籍參議員葛蘭姆(Lindsey Graham)共同提出,法案共分三大篇、九大主題,以增補現行《台灣關係法》為基礎,並承襲美國對台「六項保證」精神與規定。雖法案明示立法前提無涉與台灣恢復外交關係,但包含促進台灣安全、確保區域和平穩定,以及遏制中國大陸對台侵略等文字躍升紙面,法案甚至言及一旦北京對台採取「敵對行動」(hostile action),美國將祭出嚴厲制裁,多有評論視相關文字是「40多年來美國對台政策最清晰的法律表達」。

美國參議院外委會9月14日將審議《台灣政策法》,由於部份條文有違一中原則,一般預料如獲通過,勢必掀起中美新一輪的政治衝突。(資料圖片)

美台締結「準軍事同盟」關係

綜觀美國國會積極領銜《台灣政策法》的主要爭議要點有三:首先是該法第204節載明成立「台灣安全援助倡議」(Taiwan Security Assistance Initiative),授權美國政府對台提供四年45億美元的軍事援助與20億美元軍事貸款,並且要求美國國防部得逐年提交防衛台灣策略審查及評估報告。

其次,法案擬修正《台灣關係法》內文,載明美國對台軍售內容,從現行提供的「防衛性武器」(defensive manner)調整為「可嚇阻解放軍侵略行為之武器」(arms conducive to deterring acts of aggression by the People』s Liberation Army);第三則是指定並賦予台灣「主要非北約盟國」(a major non-NATO ally)地位,擁有與北約組織相等身分,脱離過去美國視台灣為夥伴(partner)或合作者(cooperator)層次,確認集體安全體系成員關係。

從特朗普到拜登政府,美國近年持續加大對台灣軍售。圖為2020年10月26日美國通知新一輪對台軍售,價值23.7億美元的魚叉海岸防禦系統。(波音防務官網)

綜合三項被視為「突破」的要點,基本圍繞美台軍事關係「名/份」的賦位問題——舉凡解除對台軍售限制、建議美國授予台灣「盟國」地位,到提供金融貸款協助台灣同步取得美國發展戰略與戰術,明確指向提升台灣「不對稱戰力」應對解放軍侵略等,《台灣政策法》在美台軍事關係上一系列的「名/份」賦位,等同形就美台朝向締結「準軍事同盟」關係方向而去,顛覆有餘,風險有慮。

非官方倒向半官方?

在軍事關係賦位之外,《台灣政策法》在賦予台灣象徵性政治地位的提升也多有着墨,雖徒具形式,卻也足以令台灣內部提前振奮莫名。諸如意將台灣駐美機構「台北經濟文化代表處」改名為「台灣代表處」、美國駐台「處長」更名「代表」、未來駐台官員將比照現行美國駐外使節,須經參議院同意任命程序;延續《台灣旅行法》精神,禁止美國聯邦對台灣官員設置交流限制、不限制台灣官員在美展現如國旗等具主權象徵意義的物件等,都有為過去美台官員非官方互動注入半官方性質的色彩。

台灣駐美代表蕭美琴2021年12月出席民主峰會 ,與美國總統拜登「同框」。(Facebook@Taiwan in the US)

毫無意外,美國國會新一波激進友台的行動,一方面讓台灣官方與社會在眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi)訪台後,再一次明顯感受來自美國立法部門對台灣的關愛;然而,與激進國會形成強烈對比的保守行政部門,對於《台灣政策法》部份條文勢必過度刺激北京而感到憂慮,甚有警告一旦徒具象徵意義的友台太過,反而不利美國朝野兩黨、美國行政與立法部門在台灣問題上達成共識,也將讓華府「搬起石頭砸了自己的腳」,自陷與北京攤牌倒數的困境。

如見美國國務卿布林肯(Antony Blinken)與白宮國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)紛紛不諱言對參議院將審《台灣政策法》部份條文感到憂心;與美國總統拜登(Joe Biden)關係匪淺的前副國務卿阿米塔吉(Richard Armitage)則更為直接,撰文警告美台雙邊應對危機與衝突,在做足更充足準備之前,應撤銷《台灣政策法》立法為先,否則過度聚焦象徵性措施,必先崩解美國內部共識。由此可見,囿於《台灣政策法》性質敏感,單單在美國行政與立法部門間,便難以同調。

美國總統拜登2021年曾遣前美國參議員陶德(左一)、前副國務卿阿米塔吉(中)及史坦柏格(左二)於4月14日至16日搭乘行政專機訪問台灣。台外交部長吳釗燮(右二)及時任AIT處長酈英傑(右一)前往接機。(台灣外交部)

儘管法案目前留待9月14日進行審議,即便最終獲得通過,行政部門仍具有相當裁量權力,「脱繮不致野馬」,但《台灣政策法》作為美國國會在佩洛西訪台後,再一次不負責任地藉台生事、出拳北京,留給拜登政府都只有爛攤子,方而故見布林肯、蘇利文、阿米塔吉等一干行政部門屬性官員頻籲懸崖勒馬,唯恐美中關係雪上加霜,繼續破底。

參照佩洛西8月初不念白宮顧慮執意訪台,後掀台海軍情劍拔弩張,可以預見若《台灣政策法》他日真按草案版本通過,北京勢必採取比佩洛西訪台更盛的反制措施,美國行政部門如今的苦口婆心多繫於此,不願自作孽,奈何美國國會着魔於美國國內「反中」民粹紅利樂此不疲,又一條路走到黑的民進黨政府對此類務虛之道從來喜聞樂見,在自戕的過程中得到意識形態滿足。總的來說,《台灣政策法》預設的美台「準軍事同盟」關係與提升雙邊半官方互動性質一旦成真,或可謂美國對台「戰略清晰」化的重大一步,但相伴帶給台灣的副作用,也必然是得獨自應對北京接續反制帶來的不低後果,台灣當戒之、慎之。