英國這個曾經的日不落帝國，正站在歷史的十字路口。9月14日，蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭，民族派領袖齊聚威爾斯首府卡迪夫，以黨派領袖身份簽署了一份涵蓋脫離英國與加入歐盟兩大主題的歷史性諒解備忘錄。這次會面的歷史意義在於，他們不僅是民族派領袖，更是各自地區的政府領袖。這是三地首次同時由民族派執政。他們當天還向倫敦發出清晰警告，表示西敏寺時代即將終結。

幾個月前才剛從施紀賢手中接過爛攤子的新任首相貝安德，是否有能力度過這場危機，還是會如蘇格蘭首席部長施榮禮（John Swinney）所預言的那樣，成為聯合王國的末代首相呢？

三地民族派崛起

在談最新進展之前，我們須先了解關於英國的政治構成。我們中文常說的「英倫三島」，純粹是一個地理概念，指的是一個包含蘇格蘭、英格蘭、威爾斯、北愛爾蘭及愛爾蘭共和國的地理位置。它們直到1801年才成為統一的政治實體，成為大不列顛暨愛爾蘭聯合王國，簡稱聯合王國或英國。

愛爾蘭共和國的前身政權後來從英國獨立，北愛爾蘭則留在英國。聯合王國的簡稱沒變，但全稱中的愛爾蘭部分則改為北愛爾蘭。所以我們今天講的英國，指的就是一個由英格蘭、蘇格蘭、威爾斯及北愛爾蘭四個組成國構成的國家。後三個組成國有各自的議會，並且擁有從中央政府下放的自治權。

然而，與美國這些聯邦制國家不同，英國作為單一制國家，國會依然擁有最高憲法權力，在法律上有權修改或撤回已下放的權力。經過2022年北愛爾蘭議會選舉後，新芬黨成為議會最大黨。根據旨在解決上世紀北愛政治問題的《耶穌受難日協議》（Good Friday Agreement，又譯《貝爾法斯特協議》），首席部長是由議會內最大派系提名。經過兩年的政治磋商，新芬黨副主席敖美雪（Michelle O'Neill）於2024年成為首位民族派的首席部長。

到了今年5月，威爾斯與蘇格蘭舉行議會選舉後，蘇格蘭民族黨與威爾斯黨成為議會最大黨，雙雙組成少數派政府。威爾斯黨領袖楊偉思（Rhun ap Iorwerth，又譯伊奧沃斯）與施榮禮分別成為威爾斯與蘇格蘭的首席部長。

至此，這三個地方的政府都是由民族派勢力領導。這次三地民族派簽署卡迪夫備忘錄之所以震撼，並不在於它具備即時舉行脫英公投的法律約束力，而是在於它背後代表的政治結盟。

「脫歐」促成「脫英」統一戰線

過去，蘇格蘭民族黨、威爾斯黨與新芬黨雖然有類似的訴求，英國地區發展不均，組成國的教育或文化根基與中央政府有衝突，都促使這三個地方不斷尋求更大自主權，但他們的實際議程各有不同，例如蘇格蘭民族黨就在2014年成功推動舉行獨立公投，而威爾斯黨之前一直以來都是將重心放在加強自治權上。

英國中央政府面對分離主義，一直採用「分而治之」的策略。英國的權力下放具有明顯的不對稱性特點，各個組成國之間所擁有的權力範圍與行政架構並不完全相同，例如支持獨立呼聲最高的蘇格蘭，比起威爾斯擁有更大的權力，在警務、財政等等的方面有更多的自主權。

然而，2016年英國脫歐帶來的長遠影響，反而串聯起這幾個地方對中央政府的不滿。蘇格蘭與北愛爾蘭在公投強烈支持英國留歐，威爾斯的獨立派團體也主張與歐洲建立更緊密的聯繫，而這三個地方聯同整個英國都因為脫歐而面臨同樣的經濟衝擊。

這次三地民族派簽署的卡迪夫備忘錄，他們將「脫英」與「入歐」結合。他們提到前者時，往往重複訴諸自決、民主等原則性價值；但提到後者時，就強調英國政府脫歐損害經濟，未來入歐反而創造貿易投資機會之類的實在經濟因素。

兩者的結合，一方面代表民族派試圖建立一種貼地的包裝，塑造出他們比起選擇脫歐的英國政府更理性，尋求分離不是激進意識形態的產物，反而是追求經濟成長的務實主張。另一方面，這件事代表著一個脫英「統一戰線」已經初步成型，改變了英國組成國與中央政府博弈的結構。

蘇格蘭問題、威爾斯問題、北愛爾蘭問題以前可以分而治之，如今三地承諾在能源與經濟政策上互相綑綁，而他們的民族派領導人更是共享議程、敘事以及對歐路線。中央政府面對的不再是孤立的地方訴求，而是初步協調但有共同政治目標的勢力。

「脫英」短期難成事

綜合多項民調，這三個地方的脫英意願依然存在明顯落差。目前蘇格蘭的獨立支持率長期在50%上下徘徊，未形成壓倒性的多數；威爾斯的獨立支持率更低，大約只有三成左右；至於北愛爾蘭，雖然統一的呼聲受人口結構改變而有所上升，但距離過半數仍有一大段距離。

另外，即使有壓倒性民意支持，他們能不能逼使中央政府妥協，都是未知之數。在法律層面上，蘇格蘭與威爾斯並無單方面脫英的機制，要像2014年蘇格蘭那樣舉辦具有法律效力的獨立公投，必須得到英國國會的正式授權。

至於北愛爾蘭，根據《耶穌受難日協議》，當地擁有現成且獲國際公認的公投途徑—「邊界公投」。如果有明顯跡象顯示當地多數選民很可能支持脫英加入愛爾蘭，屬於英國中央政府的北愛爾蘭事務大臣將有義務召開公投，但何謂「明顯跡象」並無明定，交由官方判斷。

換言之，他們能不能合法地脫英，最終的決定權依然牢牢地掌握在英國中央政府手中。雖然現在貝安德政府拒絕舉行公投，尚算符合民情，但難保中央政府未來在民意有重大變化下依然拒絕的可能性。

貝安德將步施紀賢後塵？

雖然「英國解體」危機不是迫在眉睫，但不代表貝安德政府不會受到影響。英國民眾過去十多年接連遭遇經濟危機、脫歐動盪、新冠疫情、生活成本危機，導致公眾長期處於悲觀心態，政治耐性急劇縮短。正如施紀賢那樣，他在選舉大勝後執政不夠兩年，就遇到民調崩潰與黨內逼宮，成為工黨史上最短命的首相。

三地民族派與中央對抗，或者不會造成即時影響，但因為這樣而造成的「英國解體」悲觀情緒，以及拖慢貝安德施政主軸，都可能進一步削弱選民的政治耐性，讓他步上施紀賢的後塵。

以貝安德上台之後大力推動的行政權力下放計劃為例，他計劃將更多中央政府權力下放給各地市府。這個計劃主要會在英格蘭實行，但他已經表示想在蘇格蘭等英國組成國都推動類似計劃。

不過蘇格蘭民族黨以及威爾斯黨都對計劃表示懷疑與反對，質疑中央政府是想透過行政上的地方分權，繞過「民族權力下放」的議會，變相削弱英國組成國的自治能力。如果組成國的議會不配合，貝安德都很難將計劃擴大到英格蘭以外的地區。

英國距離下次大選還有近三年時間，加上蘇格蘭與威爾斯在這段時期都沒有選舉，貝安德將擁有一個短暫的「機會窗口」，可以趁機重塑中央與地方政府的運作機制，在權力下放方面與組成國達成共識，營造出有利中央政府施政的政治環境，又或者大力推動英國與歐盟重建關係，放棄前朝工黨政府承諾絕不回歸單一市場、關稅同盟或人員自由流動的對歐「紅線」，甚至是推動英國以某種形式重返歐盟，長遠地從民族派手上重奪關於歐盟議題的話語權。

如果在未來回頭看，卡迪夫備忘錄很可能會是英國組成國對抗中央政府的重要歷史一頁。貝安德的應對方法，或者不會即時影響英國作為一個國家的政治前景，但絕對會影響他自己的政治前途。他可能不會是末代的英國首相，但英國首相也不一定會是他。