民主派取立法會過半可奪權？終極武器「廢黜」特首　惟存三大制肘

今年是立法會選舉年，踫上修例風波緊隨新型冠狀病毒肺炎疫潮，令本已激烈的選情更添變數。近日民主派陣營高唱醞釀搶攻功能界別，圖於立法會取得過半議席，打破立法會長期由建制派主導局面，繼而衝擊政府執政。甚至有說法形容，民主派圖取立法會過半席位，儼如一場「奪權」行動。
從制度上，立法會對政府確實有一定的制衡力量，除了決定法案是否通過、控制審議法案的程序，甚至在個別極端情況下「間接罷免」特首。不過，一個銀幣有兩面，現時香港「行政主導」下，民主派即使能主導立法會，實際權力亦受到至少三大限制。

▼2019區議會選舉民主派重挫建制派　撼動政治版圖▼

立法會不合作可引憲制危機　《基本法》：兩度拒通過重要法案特首須辭職

未有「DQ事件」前，本屆立法會的政治版圖分布為建制派40席、民主派30席；民主派在地區直選奪得19席，功能界別11席。按照近日民間記者會及部分民主派人士的說法，民主派希望於地區直選盡可能取得最多議席之餘，同時搶攻工程界、飲食界、批發及零售界、文體藝出版界等傳統功能界別（建測界本由民主派姚松炎所奪），縱然民主派要在功能界別奪過半數太困難（需新增5席），但整體議席衝破35席的界線，並非完全不可能（區議會功能議席已成囊中物，在2016年基礎上，只需於直選多取3席，其他功能議席多奪2席）。近日有媒體引述中聯辦主任駱惠寧指，反對派想取得立法會過半數議席，是「奪取管治權」。

駱惠寧的說法並非誇大之詞。目前政治體制下，行政長官不能有政黨背景，政府需靠立法會「支持」才能有效施政，包括「夠票」通過法案和重要議案；如要確保這種「執政聯盟」模式有效運作，前提便是支持政府的建制派在議會內坐擁過主導性的過半數議席，即多於36席或以上（因按慣例立法會主席不會投票，建制派平白浪費一票），才抵得住民主派的力量。所以過去許多政治風波如2003年廿三條立法爭議等，一旦建制派有足夠人數倒戈，政府就需被迫重新考慮。

除了最為人熟悉的表否法案及重要議案，立法會版圖對政治權力構成也有很多實質性影響。例如立法會主席由議員互選產生（回歸至今均有建制派人士當選），而立法會主席有權決定議程、裁定某些情況是否合乎《議事規則》、驅逐議員離場等。由建制派還是民主派主導議程，對立法會運作差別極大。

倘民主派有足夠選票奪取立法會過半議席，更無形中多了一道撒手鐧。《基本法》第五十二條列明，如立法會拒絕通過財政預算案或其他重要法案，而行政長官解散立法會，重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案，行政長官必須辭職。而實際上，當行政立法割裂到要解散立法會時，本身已是一次嚴重的憲制危機。倘出現這個極端情況，重選後的立法會，亦很大可能由民主派主導。

曾鈺成：政府有能力無視區議會　立法會不行

正常情況下，由於目前功能界別產生方式本身有利建制派，建制派守住過半數議席並不難。但當民主派有意識、有策略地搶攻功能界別，迫向36席這條界線，成了不容忽視的危機。

對於民主派的搶攻，立法會前主席曾鈺成上周在報章專欄分析，一旦立法會變天，和區議會的性質相當不同：「區議會開會，出席的官員不滿會議內容，可以拉隊離場；如果出席立法會會議的官員也這樣做，政府向立法會提交的法案和議案便休想獲得通過。」

結合近月的政治實況，可以將曾鈺成的說法講得再直白一點：區議會無甚實權，即使由民主派主導，政府如覺得意見不合聽也可直接無視，甚至繞過區議會跟建制派地區團體合作；但立法會能對政府構成實質威脅，如由民主派主導，政府施政便會受到極大制肘。

然而，一個銀幣有兩面。細閱《基本法》內容，即使民主派取得立法會過半數，並不代表可從心所欲，實際權力仍會受到至少三方面制約：

1. 分組點票

《基本法》附件二規定，由議員提出的議案、法案和對政府法案的修正案，均須分別經功能界別和分區直選議員分別過半數通過，即外界所理解的分組點票。所以即使民主派總議席過半，部分權力仍是難以行使。例如啟動《立法會（權力及特權）條例》調查個別事件或官員、將建制派2017年底修改的議事規則重新修訂等。

2. 議員議案難提上議程

回歸後，立法會對於法案的影響力，一般限於審議政府提出的法案，但由議員自主提出的法案，受到相當多限制。《基本法》第七十四條列明：「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。」

所以，理論上立法會議員有提出法案的可能性，但只要內容稍有觸及公共開支、政治體制、政府運作、政府政策，就需要獲行政長官批准，制肘極多。雖然法案是否觸及上述定義由立法會主席把關，但當議員法案有違政府意願，相當有可能因應上述《基本法》條文，受到法律挑戰。況且如上所述，議員提出的議案包括私人條例草案，通過門檻更高，需經分組點票通過。

可以說，立法會的立法權力受到相當程度的「閹割」。環顧回歸至今，由議員提出並獲得通過的私人草案只佔極少數。獲通過的法案，主要都是個別法例的小修小補，或是一些一次性的安排，如涉及銀行業的資產轉移、大學書院改名或微調校董會組成方式等，難對公共政策有重要影響。

3. 北京擁議案最終生殺權

《基本法》中，部分條文牽涉中央，同時與立法會權力有關。如第十七條規定，如人大常委會徵詢其所屬的香港基本法委員會後，認為立法機關制訂的法律不符合《基本法》中，關於中央管理的事務及中央和特區的關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經人大常委會發回的法律立即失效。

另外，《基本法》第一百五十八條及一百五十九條規定，《基本法》解釋權屬人大常委會、修改權屬於全國人民代表大會，亦即有權重新修訂整個體制。一旦立法會「變天」，本地行政立法機關割裂，中央會否出手「介入」，目前仍屬未知之數。

譚耀宗：屆時中央對港政策會調整

全國人大常委譚耀宗指出，從中央角度，當然不希望看見反對派主導議會。他認為「叫得反對派，即係乜都反」，如果由他們主導議會，可能阻礙整個政府運作，不利中央落實一國兩制、愛國者治港等方針，屆時中央就對港政策作出一些強調和調整，他認為屬意料中事，但具體手法現階段不便猜測。

劉兆佳：如挑戰一國兩制　中央不可能坐視不理

全國港澳研究會副會長劉兆佳表示，一旦立法會由反對派控制，中央的態度視乎三項對港基本原則：一、愛國者治港；二、不能讓香港成為危害國家安全、挑戰中央主權、顛覆及滲透的基地；三、確保一國兩制對國家有利。

劉兆佳指出，在野勢力控制立法機關導致政府停擺，在其他國家如美國是常見的事，但香港情況不同，香港立法機關要處理的不單是公共政策，更要顧及香港特區如何處理國家主權、與內地關係等問題。若反對派主導立法會後，會通過癱瘓政府挑戰一國兩制、不斷提出攻擊中國共產黨的辯論等，有可能觸及上述三大原則，這種情況下，北京作為一國兩制最終制訂者和第一責任人「不可能坐視不理」。至於具體介入方式，劉兆佳表示言之尚早，不便透露太多。

北京會否通過釋法、修改《基本法》等方式，改變整個立法機關產生方式乃至政治體制？劉兆佳表示，中央是規則制訂者，有這個能力，但相信未到必要關頭，不會隨便使用。