「日本是一個對外國人採取封閉態度的國家」「外國人技能實習制度問題如麻」——長久以來，世人對日本形成了這樣的刻板印象。然而，OECD最近發佈的一份報告可謂是一石激起千層浪。

文：是川夕（社會學博士、日本國立社會保障與人口問題研究所國際關係部部長、移民政策研究專家，著有《國際勞動力流動網中的日本——哪些人志在日本》、《接納移民與社會整合的現實》等）

OECD的勞務移民政策報告是什麼？

2024年6月30日，經濟領域具有代表性的國際組織——經濟合作與發展組織（OECD，總部位於巴黎）發佈了一份關於日本移民勞動力政策的報告——《Recruiting Immigrant Workers: Japan 2024》（本文簡稱為「報告」）。報告日譯本已於2024年8月26日出版發行。

這是OECD針對其成員國勞務移民政策發佈的第12份報告。如今，移民政策是各個已開發國家最重要的話題，備受關注。就在2024年11月的美國總統大選期間，移民政策也是一大爭論焦點。在這樣的背景下，OECD詳細梳理各國複雜、晦澀的勞務移民政策，總結相關課題和建議，形成系列報告，為各國移民政策決策者提供了為數不多的文獻參考。針對日本的這份報告耗時3年，2021年啟動，2024年發佈。

「勞務移民政策」直譯自英語labour migration policy，這在日本往往被叫做「外國人勞動者政策」。在國際社會語境中，移民（migrant）被定義為實施國際遷移（migration）行為的人。在這個意義上，日本施行移民政策，接收移民，已然是一個移民國家。上述報告也在這個定義下展開了如下論述。

日本是一個對外國人採取封閉態度的國家？

報告稱，日本是OECD成員國中移民人口（約等於外籍人口）最少的國家之一，但並沒有作出「日本是一個對外國人採取封閉態度的國家」這樣一種刻板印象式的評價。

在人口老齡化快速發展的背景下，日本主要透過那些旨在提高生產效率、提高國內人口勞動力供給的各種政策，來解決勞動市場的結構性問題。與此同時，勞務移民政策則被認為是供探討以應對勞動市場變化的政策選項之一，還被定位為聚焦特定領域（如深受人口結構變化影響的領域等）推行至今的政策。

報告認為日本勞務移民政策的特點有：接收技能勞動者以其在日本簽署了有效僱用契約為前提條件，屬於需求主導型；通常有一些附加條件，比如和其他國家一樣都要求僱主企業進行勞動力市場測試（LMT），薪資高於最低薪資水準，等等；或者實行開放性政策，不設整體接收名額上限。

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對技能實習制度的評價

從國際視角看，日本的技能實習制度具有怎樣的特點呢？對此，報告歸納了以下3點：

（1）研修和考試構成制度的核心；
（2）制度涉及包括監理機構等在內的多方主體；
（3）以僱主支付的手續費負擔勞務移民經紀服務的相關成本。

報告指出，從國際視角看，針對非專業職務員的「有期限的勞務移居計畫」通常不設研修和考試等要求。其原因在於，這類計畫的目的只在於讓外籍勞動者在一定的時間內從事一定的工作，並不預設讓他們透過研修或考試掌握技能並得到認定。

報告指出，技能實習制度下的研修全部採用在實地培訓（OJT）的方式實施，這屬於重視純粹性和紀律性等軟技能的日式僱用的特點之一。可以說，這個觀點與將「掌握技能」視作走形式的傳統論調迥然不同。當然，報告也認為日本今後應該讓技能鑒定更加貼近實際情況。

報告歸納的第2個特點是包括監理機構等在內的多方主體參與。報告稱，同為「有期限的勞動力遷移計畫」，從OECD內部諸多成員國來看，幾乎在所有實例中，公共機構深度參與勞務移民入境前的審批程式，但都在勞務移民入境並領取到開始工作的必要資料後從勞務移民與其僱主之間的關係中退出。

然而，在日本的技能實習制度下，除了作為僱主的實習實施方以外，監理機構、派遣國派遣機構及「外國人技能實習機構」（隸屬於日本法務省和厚生勞動省的許可法人）都參與其中，為勞動者提供多重保護。報告認為，儘管這樣多重保護的體系存在責任歸屬不清的風險，但從保護人權的觀點，今後仍應繼續保持。此前監理機構等的經紀功能被認為是該制度飽受詬病的根源所在，而報告的這一觀點可以說與傳統論調大相徑庭。

第3個特點是在技能實習制度下，實習和監督環節產生的各種成本全部以僱主支付的手續費負擔，而不佔用公共支出。手續費對僱主來說並非小數目。報告顯示，其金額相當於技能實習生人事成本總額的11%到25%，這導致僱用技能實習生比僱用同等水準的日籍非正職員工成本高出4%。這一組資料直觀地否定了認為技能實習生是「廉價」的「一次性勞動力」的傳統論調。

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手續費、限制跳槽和失蹤

當然，報告也提及技能實習制度長期以來被詬病的問題。技能實習生需要負擔手續費依然是一個有待解決的問題，但這並非日本技能實習制度特有的問題。這是因為，當技能水準較低的勞動者進行國際遷移時，派遣國有意遷移者人數龐大，而接收國招聘人數有限，二者失衡導致資訊不對稱。有的經紀便利用這一點收取不合理的高額手續費。這是極為普遍的風險點。

報告認為，經過長期以來的大規模制度改革，日本技能實習制度固有的重要問題已經基本得到解決。

關於技能實習生實習期間跳槽受限的問題，一方面，報告認為，考慮到僱主支付的前期投資，以及向外籍勞動者在日工作的最初階段提供一系列支援、實施新人教育的必要性，在一定時間內限制其跳槽的做法是合理的。另一方面，報告也指出，從其他各國的實例來看，在一定時間、一定條件下允許外籍勞動者跳槽的做法將有助於提升僱主的法令遵循（compliance）。

報告還認為，日本技能實習制度的法令遵循程度在國際上處於較高水準。比如，日本的技能實習生失蹤率大約為2%，算上違反其他法令的比例之後仍低於4%。而韓國的僱用許可制法令違反率為18.9%，以色列的為17.5%，美國則規定拒絕從所派勞務人員在美失蹤率超過10%的派遣國接收季節性勞務人員等。報告指出，與這些國家相比，日本的數值非常低。

據此，針對美國國務院《人口販賣報告》對日本技能實習制度存在人口販賣可能性的指摘，報告對其恰當性提出了質疑：

遺憾的是，這個評價過時且主觀（Unfortunately, this assessment is dated and subjective）。

這個論斷在日本社會引發了熱議。因為長期以來，日本社會對技能實習制度的討論完全是依據美國《人口販賣報告》及聯合國基於該報告提出的建議展開的。

今後的課題

當然，報告認為日本技能實習制度依然存在諸多課題。其中最大的課題是如何讓外籍勞務人員從「有期限的勞動力遷移計畫」順利過渡到長期旅居。報告指出，解決這個課題的關鍵是完善攜家屬留日政策及社會融合政策，以及讓技能實習制度及特定技能制度向技能流動夥伴關係發展。

前者依託今後隨著技能實習依次過渡到特定技能1號、2號，攜家屬留日的勞務人員或將大幅增多這樣一種預期。報告認為，屆時，改善外籍勞務人員的配偶進入勞動市場的管道以幫助其維持生活穩定，完善外籍勞務人員子女教育等各個方面的融合政策將具有重要意義。

後者中的技能流動夥伴關係指接收國對在派遣國開展的勞務培訓進行投資，助其培養人才，同時促進勞務人員在接收國成功受僱，由此力爭實現加強國際合作和確保勞動力的雙重目標。這是近年來世界銀行和OECD等國際組織提倡的新型政策(*3)。

報告指出，技能實習制度與特定技能制度得到一體化運用是有可能起到技能流動夥伴關係的作用的。在這一點上，勞務人員回國後的技能可遷移性被視為最大的課題。這考慮的是資格互認制度等情況，以使勞務人員在日本取得的技能鑒定等資格證明在國際上得到認可。

論述基於國際視角

長久以來，日本社會主要基於國內視角展開討論。如上所述，報告包含了此前日本的外國勞動者政策論中未曾有過的許多新觀點。可以說，這是始終基於國際視角分析勞務移民政策的OECD才具備的見解。今後，日本人手不足的局面將愈發嚴重，我們期待這份報告能夠讓日本的勞務移民政策變得更好。

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