特朗普將燙手山芋推向國會 伊朗核協議What's next?

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特朗普拒認確定伊朗有遵守核協議後,代表他已將皮球大腳傳向了美國國會。美國參眾兩院議員將有60天時間去決定下一步該怎樣做。這一步棋如何走,對世界棋局可能有極大的影響。

今次美國國會可以如何反應,相信應走不出以下3種情景:

伊朗總統魯哈尼表明,假如美國要單方面推翻核協議,只是代表美國「在反對核協議上,比以往更加孤立」。(美聯社)

情景1:國會終止與伊朗核協議

國會可以通過立法,重啟對伊朗的制裁。這些制裁手段將嚴重打擊伊朗銀行業及石油出口。一旦事情走到這一步,這個由特朗普一手促成的局面,相信連他自己也難以運用總統否決權推翻,制裁內容及制裁期限將由國會決定。

伊朗外長扎里夫較早前表明,伊朗會等待美國國會的決定,但無論美國如何決定,伊朗都有權繼續留在協議內。而截至現時為止,其餘簽署協議成員國,包括英國、法國、德國、俄羅斯和中國,都支持維持這項在奧巴馬時期達成的協議;這些國家現時不太會跟從美國對伊朗重啟制裁。

特朗普拒認確定伊朗有遵守核協議後,代表他已將皮球大腳傳向了美國國會。(美聯社)

情景2:國會修訂核協議

美國國會內部仍留有很多奧巴馬時期的議員,他們曾經參與過伊核談判,並十分認同協議。他們普遍認為,如果要美國重啟制裁,只會對局勢起反作用,伊朗將被迫加快核武研發。連國務卿蒂勒森本人在周四(12日)的簡報會上亦表示,美國不會退出核協議。因此,國會跟從特朗普直接否決伊核協議的可能性並不大,議員們很可能會想辦法「修正」原有協議。例如,現有協議中對伊朗在特定核技術發展上定下的凍結期多為10至15年,國會可能會要求將凍結期改為「永久」。但這些變動仍需得到歐洲盟友、俄羅斯和中國的支持,整個談判將耗時良久。

此外,跟據美國國會通過的伊朗核協議審查法案,總統每隔90日要通知國會伊朗是否遵守協議,對上一次是7月時,特朗普勉強地向國會表達認可(certify)。現時有報道指,這個90日一次的評估期國會也可以商討是否有修訂空間,讓特朗普不用每年要向一個他不喜歡的協議認可4次。

2015年各國達成核協議,時任美國國務卿克里(右二)與伊朗外長扎里夫(右五)相視而笑。(視覺中國)

情景3:國會不作任何舉動

另有分析指,這場特朗普拒認伊核協議的鬧劇,很有可能變成特朗普試圖推翻奧巴馬醫保的翻版,即是「雷聲大雨點小」,最後並不會出現實質的變化。不過,此舉已造成歐洲盟友的困惑,甚至有歐洲的銀行和企業,出於逃避風險和不確定性,有意無意的開始排斥與伊朗進行交易,損害伊朗經濟。

長遠來看,受到損害更嚴重的將是美國在國際社會上的信用。雖然伊核協議能被保留,但連同退出《巴黎協定》一役的壞印象,美國將會被盟友看待成一個「現任總統達成的協議,無法保證下任總統會遵守」的國家;美伊關係亦將進一步惡化。

綜觀以上3個情景,出現情景1的後果對世界最為嚴重,假如美國執意要走回頭路,重啟對伊朗的制裁,結果就是伊朗核協議會正式拉倒,或者美國被孤立在現時締約方「P5+1」、即聯合國5個常任理事國加上德國的集團之外,世界更加分裂。

至於情景3出現的機會可謂極大,一旦美國國會在60天內不作任何舉動或決定,皮球會再次傳回特朗普腳下,而他又要在90天之後再次確認伊朗有否遵守核協議,做成無止境的「傳球」。對特朗普而言,情景2可謂最好的下台階,他既能展示了立場,並用行動去找出對美國最有利的條件,同時亦不失信於國際盟友;再者,法國總統馬克龍較再前亦表達過,核協議只宜修訂,不宜拉倒,如果出現情景2會與這方向不謀而合。



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