巴拿馬為保運河退出一帶一路:特朗普的如意算盤反倒幫了中國?
巴拿馬總統穆利諾(Jose Raul Mulino)2月3日與美國國務卿魯比奧(Marco Rubio)會面,魯比奧向對方指出,巴拿馬必須立即縮減中國對巴拿馬運河地區的影響力,否則美國政府將會採取「必要措施」達成此一目標。會後,穆利諾隨即宣布,將不再續簽與中國的「一帶一路」倡議,成為首個退出該倡議的拉丁美洲國家。
究竟,巴拿馬運河緣何會被捲入中美兩國的大國角力的旋渦之中,而巴拿馬退出一帶一路又會為中國帶來什麼影響?
巴拿馬是中美洲最南部的國家,人口436萬,是首個簽署中國一帶一路倡議的拉丁美洲國家。巴拿馬前總統巴雷拉(Juan Carlos Varela)2017年6月宣布和台灣斷交、與北京建交後,同年11月訪問北京簽署加入一帶一路。根據合約備忘錄條款,一帶一路倡議每三年會自動續約延長三年,除非任何一方終止。
而連接大西洋及太平洋的巴拿馬運河位於該國的中央,劃分了南北美洲,故擁有重要的戰略與經濟地位。這也使得巴拿馬成為特朗普(Donald Trump,又譯川普)上任後「重點招呼」的對象之一,更成為魯比奧上任後首次外訪的國家。
長達82公里的巴拿馬運河,是世界上其中一條非常重要的戰略水道,負責處理全球約5%的海上貿易量,每年有多達 14,000 艘船通過這條運河。當中,約40%的美國貨櫃運輸通過該運河,中國則是其第二大使用國,佔運河貨運量的21.4%。
該運河自1914年完工後的數十年間,一直由美國管理。1999年,美國將運河的管理權歸還給巴拿馬,雙方並簽署條約,巴拿馬將保持永久中立,否則美國保留使用軍事力量防禦任何對運河中立性的威脅的權利。現時,巴拿馬運河由巴拿馬運河管理局(Panama Canal Authority, ACP)負責管理,該機構隸屬於巴拿馬政府,但屬獨立運作。
聲稱要從「北京」手上奪回運河?
自2017年巴拿馬與北京建交以來,中國在運河周邊的存在顯著擴大。美國對中國在巴拿馬運河上過度擴張的擔憂主要集中於兩個港口,即巴爾博亞港 (Balboa)和克里斯托瓦爾港(Cristóbal)。它們分別位於運河的太平洋和大西洋兩岸。自1997年以來,這兩個港口一直由和記港口信託的一家子公司營運,而和記港口信託本身是香港億萬富翁李嘉誠的長江和記實業的子公司。
華府擔心,中國在巴拿馬運河周圍的行動可能會演變成控制該運河的能力,特別是如果兩個超級大國之間爆發熱戰的話。去年,時任美國南方司令部司令、負責中南美洲事務的理查森(Laura Richardson)在美國國會作證時說:「中國稱其投資是和平的,但許多投資項目可作為其今後通向多個領域和戰略性海軍咽喉要道的跳板」。他之後點名提到了巴拿馬運河。
在上月的參議院確認聽證會上,魯比奧堅稱:「如今,一個外國勢力通過他們的公司,有能力在衝突時刻將運河變成一個咽喉要道,而我們知道這些公司並不是獨立的。這對美國的國家利益和安全構成了直接威脅。」
不過,穆利諾此前重申:「運河屬於巴拿馬,關於運河,我無法談判,更不用說啟動運河談判進程」,但他願意向美國澄清運河控制權並未落入中國手上。事實上,迄今為止沒有證據表明中國在巴拿馬有任何軍事活動,美國政府亦尚未提供任何有關中國控制運河的證據。
香港特區政府最新也回應指,所有在港註冊的公司均需按香港法例及當地法規(如在境外)營運,特區政府從無干預香港公司的商業營運,批評美國官員就巴拿馬運河營運事宜的指控亳無道理及歪曲事實。
特朗普不滿的真正原因是…..
有美國官員曾透露,巴拿馬運河近年通行費的提高,「對美國人的影響尤其嚴重」。這或許才是巴拿馬被特朗普盯上的真正原因。
現時,通過巴拿馬運河的所有船隻中超過四分之三都來自或駛往美國,但運河的收費系統並未區分旗幟、出發地或目的地,主要考量市場情況、國際競爭和維運成本,費用取決於通行船隻大小,對各國一視同仁。截至去年9月的財政年度,由於嚴重乾旱,運河通行費收入下降 5% 至 31.8 億美元。但年度報告顯示,2020 年至 2023 年間,該運河的通行費收入增加了近 26%。這對於作為運河主要用戶的美國,其影響無疑是首當其衝。
不過,有航運專家表示,近年由於需求激增、地緣政治衝突以及氣候變遷加劇的惡劣天氣條件等因素,不僅巴拿馬提高了通行費,蘇彝士運河等其他水道也提高了通行費。
「美國優先」或為中國帶來新契機
特朗普政府不僅重點盯上巴拿馬,其第二任期的外交目標似乎也將拉丁美洲放在首位,魯比奧此次的外訪行程中就包括了哥斯達黎加、薩爾瓦多、危地馬拉(Guatemala,又譯瓜地馬拉)和多明尼加共和國等中美洲國家。 美國國務院發言人Tammy Bruce早前表示:「如果我們要安全、繁榮並保持良好狀態,就必須關心我們的鄰國。而在當今世界,這肯定是南美洲和中美洲。」
有分析認為,即使特朗普誇大了中國威脅,但他的言論背後確實是有自己的一套策略。美國外交關係委員會拉丁美洲研究員Will Freeman說:「我們看到特朗普是拿巴拿馬為例,想以此表示,別以為在我任期裏你們能和中國建立更緊密的關係。」
不過,分析認為,假如特朗普對巴拿馬進一步發出武力威脅的話,恐會適得其反。首先,這可能導致達連隘口(Darién Gap)失去控制,造成成千上萬的移民從南美洲向北前往美國。而且,目前至少有25,000名美國公民居住在巴拿馬,如果美國採取軍事行動奪取運河,他們很可能會受到威脅。當然,屆時運河的營運也可能受到嚴重影響,或使美國商品價格飆升。
此外,美國的任何軍事行動都將進一步加劇拉丁美洲的緊張局勢,大規模驅逐出境事件已經考驗了華盛頓在該地區的夥伴關係。而這一做法亦可能對於俄羅斯和中國來說,將成為最佳的宣傳工具。有分析指,中國可以利用美國對巴拿馬等國的敵意,加深中國在全球政治中是「房間裏的成年人」的印象,「這為中國提供了抵消美國軟實力和友誼的機會,削弱了美國的實力,增加了中國在拉丁美洲參與政治和商業的機會。」
無論如何,巴拿馬運河並非遭到美國盯上的一個特例,觀乎魯比奧此次的外訪行程,美國似乎有意重新將注意力放回在傳統上被視為美國「後院」的拉丁美洲地區,其後續的發展以及中美之間在該地區的角力值得外界關注。