促成戰爭以來美俄高官首次會談 土耳其究竟在籌謀什麼?

撰文:劉燕婷
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11月15日,土耳其總統埃爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)的高級助理證實,美國中央情報局局長伯恩斯(William Burns)、俄羅斯對外情報局局長納雷什金(Sergey Naryshkin)於14日在安卡拉舉行會談。

此次會談事前毫無跡象,之所以曝光是因俄媒《生意人報》(Kommersant)於14日獨家揭露,稱美俄代表團正在土耳其舉行談判,納雷什金是成員之一,克里姆林宮又表示「既不能證實也不能否認此報道」,引發了外界議論與猜測,甚至有聲音懷疑,美俄正在密談烏克蘭版「慕尼克協定」,要在烏克蘭缺席的情況下商議停戰條件與方案。

輿論發酵幾個小時後,美俄土各方終於證實確有此談判,但內容乃是管控核威脅,與俄烏衝突的解決方案無關,且聯合國與烏克蘭事前都知道這場會談。克里姆林宮指出,這場會談是「應美國要求舉行」;不願透露姓名的白宮國家安全委員會官員則向土媒《阿納多盧通訊社》(Anadolu Agency)透露,「與俄羅斯的溝通管道是開放的,尤其是在管理核攻擊風險和戰略穩定風險上」,並稱伯恩斯沒有進行任何形式的談判,此次會談不是意在討論解決烏克蘭戰爭,「我們提前向烏克蘭通報了伯恩斯的行程。我們堅持我們的基本原則:沒有烏克蘭在場就不談烏克蘭(nothing about Ukraine without Ukraine)。」

而不論美俄談判過程有何起伏、真實內容究竟為何,土耳其的角色都值得關注。俄烏戰爭爆發以來,土耳其先是在2022年3月10日促成了俄烏外長在衝突後的首次直接接觸,又在7月22日會同雙方與聯合國共簽《烏克蘭糧食安全運輸倡議》,此次更是促成美俄官員在衝突後進行首次實體談判,雖說美方強調此次會談不涉俄烏戰爭解決方案,土耳其仍表示「將繼續與所有有關各方進行和平談判,在此過程中不會不採取主動」,調和鼎鼐之姿不言可喻。

2022年9月16日,土耳其總統埃爾多安(左)與俄羅斯總統普京(右)在烏茲別克古城撒馬爾罕出席上海合作組織成員國元首理事會第二十二次會議,期間兩人會面。(AP)

在三組關係間求取平衡

而土耳其之所以積極促談,並非崇尚「愛與和平」的理想主義,而是「平衡外交」的思維展演。回顧其在俄烏戰爭爆發後的種種表現,可謂是在三組外交關係間求取平衡。

第一,是俄羅斯與烏克蘭這對沖突當事方。面對烏克蘭,土耳其維持2014年以降的外交立場,不承認俄羅斯對克里米亞與其他佔領地擁有主權,強調烏克蘭的主權和領土完整應受重視,同時延續了2019年以降的政策,持續對烏出售土國自產的「旗手-TB2」(Bayraktar TB2)軍用無人機,後者曾在打擊親俄頓巴斯武裝上發揮作用,也曾在戰爭之初挫傷俄軍攻勢,直到在烏俄軍調來防空火炮系統才漸失優勢;面對俄羅斯,土耳其拒絕參與西方發起的對俄制裁,並在俄烏之間持續進行外交斡旋,促成了戰爭之初的俄烏外長會面與黑海運糧協議。

第二,是真正主導戰局走向的美國與俄羅斯關係。面對美國,土耳其始終支持北約東擴,更對烏克蘭加入北約表示支持,並在雙邊要價後同意芬蘭與瑞典加入北約,且為服膺美國立場,土耳其雖未參與對俄制裁,卻在聯合國3月24日的《侵略烏克蘭造成的人道主義後果決議》以及4月7日《暫停俄羅斯在人權理事會成員資格決議》表決中,投下了贊成票;面對俄羅斯,土耳其雖應西方要求執行《蒙特勒公約》,關閉土耳其海峽,卻也將北約軍艦擋在黑海之外,且此前俄方艦隊已經返回母港,海峽領空亦未對俄關閉,可謂是土耳其有意留下空隙。

第三,是在戰爭中扮演重要角色的歐盟與俄羅斯關係。面對歐盟,土耳其雖在1999年成為歐盟候選國,卻始終不得其門而入,烏克蘭雖直至2022年6月才獲得候選國資格,卻可能因國際情勢而捷足先登,而土耳其不願失去在歐洲安全框架中的角色,故不能背離歐洲政治正確太遠;面對俄羅斯,土耳其對俄方規避制裁的投資移轉大開方便之門,甚至呼應普京(Vladimir Putin)關於另建天然氣管道系統、將土耳其打造為歐俄天然氣銷售樞紐的倡議,顯然不願放棄任何嘉惠經濟與能源產業的契機。

歸根結底,土耳其作為北約成員國、歐盟候選國,確有義務配合歐美的對俄政策,但與此同時,土耳其更是位處歐亞中間地帶的主權國家,擁有突厥、伊斯蘭、西方、歐亞、中東等多重身份,在國際權力格局日漸多極化的趨勢下,避免「一邊倒」的激烈選邊,顯然更有助於維護國家利益。故土耳其雖在外交話語中展現親烏、親歐、親美色彩,卻在實際行動上積極採取「不中立的平衡」政策。

2022年7月22日,土耳其總統埃爾多安(前排右起)、聯合國秘書長古特雷斯,以及後排左方俄羅斯國防部長紹伊官與土耳其國防部長阿卡爾(Hulusi Akar)簽糧食出口協議。(AP)

土耳其能獲得什麼好處

而如此姿態並未讓土耳其同時見罪多方,反是讓其一次擁有了烏克蘭、美國、俄羅斯的「部分信任」。在此結構下,安卡拉最終成功取代德國、法國、印度、以色列,成為如今枱面上最有成效的俄烏戰爭調解人,並在對俄、對美關係上收穫戰略利益。

首先,在對俄關係上,土耳其擁有了更多主動。

俄烏戰爭爆發前,土耳其與俄羅斯的關係存在一定不對稱性:在政治上,土耳其須借俄羅斯對沖西方對埃爾多安政權的攻訐;在能源上,「土耳其溪」、「阿庫尤核電站」等項目皆仰仗俄羅斯支持;在軍事上,土耳其希望借由購買俄羅斯S-400防空導彈,來實現國家軍備的多元化;在敘利亞北部,土耳其無法力克俄軍,只能與其結成共治關係。

然而俄烏戰爭的爆發重挫了美俄、歐俄關係,伴隨雙方互動的不確定性上升,俄羅斯為免腹背受敵,只能竭力爭取土耳其的「不中立平衡」,無形中削減了土俄互動的不對稱性。例如在新建天然氣管線的倡議上,明顯是俄羅斯更有求於土耳其;在黑海運糧議題上,俄羅斯也要仰仗土耳其與聯合國、烏克蘭交換意見。

烏克蘭外交部長庫列巴和俄羅斯外交部長拉夫羅夫(左)3月10日在土耳其安塔利亞進行面對面會談期間握手。(AP)

第二,在對美關係上,土耳其更有要價底氣。

過往多年,土耳其雖是北約成員國,卻與美國存在多層矛盾。在庫爾德問題上,美國支持敘利亞庫爾德民主聯盟黨(PYD)和人民保護聯盟(YPG);在居倫運動問題上,美國始終拒絕引渡居倫(Fethullah Gulen)回土耳其受審;在購買俄羅斯S-400防空導彈問題上,土耳其的行動觸發了《以制裁反擊美國敵人法案》(Countering America's Adversaries Through Sanctions Act,CAATSA),遭美國逐出F-35戰鬥機聯合研製專案、同時停止了對土耳其的F-16戰機設備更新;在東地中海問題上,美國對以色列、塞浦路斯、希臘、意大利等國的天然氣管道計劃表示支持,卻對土耳其則加以遏制,並允諾向希臘出售F-35戰鬥機,對土耳其構成了國家安全威脅。

然而俄烏戰爭爆發後,美國開始被迫讓步。例如在土耳其「一夫當關」阻止芬蘭與瑞典加入北約期間,美國只能頻頻釋出善意,既表態支持土耳其的F-16戰機升級計劃,也說服芬蘭與瑞典在庫爾德問題上展現誠意,同意土耳其開出的引渡相關條件。

2022年6月28日,北約、芬蘭、瑞典的領袖在西班牙馬德里出席北約峰會。(AP)

眼下俄烏談判風聲再起,卻不意味土耳其的戰略獲利即將終結。一來,如若戰爭最後以美俄協商告終,結果將有極大可能是美國不承認、卻默許俄羅斯據有實佔地,此一發展必然衝擊美國國家威望;且俄烏戰爭已在一定程度上虛化美國影響力,加速了多極化國際秩序的成形,中東的海灣地區尤其明顯,在此局面下,土耳其未必不能趁隙填補些許真空、擴大國家影響力。

二來,如若此次談判嘗試再告失敗,俄羅斯將持續深陷戰爭泥淖、同時承受西方制裁。如此一來,其在黑海、中東、中亞、高加索的實質存在恐遭削弱,土耳其恰好有機會「近水樓台先得月」,寸寸蠶食俄羅斯留下的權力真空,在後蘇聯空間內爭取更大舞台。

簡言之,俄烏戰爭的爆發帶給土耳其戰略機遇,其也憑藉「平衡外交」身姿,成為美歐俄烏競相爭取的重要國家。從眼下局勢來看,無論俄烏戰局如何收場,只要土耳其維持適宜的平衡外交政策,都有高概率能在未來世界格局中,獲取超越中型國家體量的戰略利益。

如若俄烏戰爭以美俄協商告終,土耳其將能獲取什麼利益?

在美國威望受挫、多極化秩序加速成形的格局下,滲入美國留下的權力真空,擴大本國影響力。

如若此次談判嘗試再告失敗,土耳其將能獲取什麼利益?

趁着俄羅斯深陷戰場分身乏術,爭取在黑海、中東、高加索甚至中亞擴大影響力。