芬蘭與瑞典至今無法加入北約:土耳其究竟在反對什麼?

撰文:劉燕婷
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6月28日,北約(NATO)的馬德里峰會召開前夕,秘書長斯托爾滕貝格(Jens Stoltenberg)會同了土耳其總統埃爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)、芬蘭總統尼尼斯托(Sauli Niinistö)、時任瑞典首相安德松(Magdalena Andersson)舉行四方會談。會後土耳其同意瑞典和芬蘭加入北約,並與兩國簽署了入約的三方備忘錄。

據土耳其阿納多盧通訊社(Anadolu Agency)報道,備忘錄內載明土耳其所提要求,包括芬蘭和瑞典須與庫爾德工人黨(PKK)保持距離,並根據土耳其提供的資訊、證據和情報,協助驅逐或引渡恐怖嫌疑人回土耳其,同時承諾不支持「居倫運動」以及庫爾德民主聯盟黨(PYD)和其附屬武裝組織「人民保護部隊」(YPG),並取消對土耳其的武器禁運。

彼時斯托爾滕貝格曾樂觀表示,將於6月29日的峰會上正式邀請芬蘭和瑞典加入北約,兩國很可能於幾個月內正式成為成員國。然從後續發展來看,土耳其顯然有些心口不一。土耳其外長恰武什奧盧(Mevlüt Çavuşoğlu)於8月表示,由於芬蘭與瑞典尚未引渡參與居倫運動的「恐怖份子」,故土耳其無法同意兩國加入北約;直至11月,土耳其仍以類似說辭阻擋兩國加入。

而後土耳其越發針對瑞典,且要求近乎無理取鬧:安卡拉要求瑞典解僱一位官員,只因其在10年前參加了親PKK集會;針對瑞典出現同情PKK者發起的集會、會上出現反埃爾多安口號,土耳其要求瑞典政府查明與會者身分。為此瑞典新首相克里斯特松(Ulf Kristersson)於11月8日訪問土耳其,盼能說服土方支持瑞典加入北約,卻仍難有進展。11月30日,恰武什奧盧在會見芬瑞兩國外長後,表示「需要看到更多具體行動」,顯然仍不願放行。

土耳其外長恰武什奧盧。(Reuters)

問題出在哪裏?

而對土耳其種種刁難,不僅瑞典政府陷入掙扎,其內部輿情亦激憤不已。

有鑑於北約擴員需要一致決,自芬瑞兩國於5月正式提出加入申請後,土耳其便持續「一夫當關」、阻止兩國入約,芬蘭與瑞典只能被迫在庫爾德問題、居倫運動、武器禁運等場域上讓步,期望換到加入北約的門票。以瑞典政府為例,其在8月同意引渡一名土耳其聲稱的「恐怖分子」,且為避免國內反對聲音檢討,其竭力宣稱此次引渡「與加入北約無關」,是符合正常法規程序的舉措;到了9月,瑞典正式解除對土耳其的武器出口禁令。

然而上述讓步沒能換來安卡拉的點頭,倒讓瑞典內部的批評聲浪此起彼落。反對派指責瑞典官員竭力取悦埃爾多安、毫無尊嚴,10月以後就任的新首相克里斯特松更是成了箭靶。

11月8日克里斯特松訪問土耳其後,《瑞典日報》(Dagens Nyheter)便刊登知名記者亞歷克斯·舒爾曼(Alex Schulman)的評論文章:《克里斯特松必須停止為土耳其羞辱自己》,文中諷刺道「是的,我們羞辱了自己,但這是值得的,因為這次旅行肯定會有回報,克里斯特松將得到埃爾多安一個長久而温暖的擁抱,而埃爾多安將告訴他:歡迎來到北約,我的朋友」;「三周後,埃爾多安將來到瑞典,這意味着屈辱將在瑞典國土上續演。但這一次,克里斯特森將不會是唯一受辱的人,屆時國王將不得不鞠躬,王后也會將頭飾放在他面前」;「我們真的要繼續這種自我毀滅的行為嗎?」而土耳其事後的持續杯葛,也強化了舒爾曼文章的黑色幽默。

北約秘書長斯托爾滕貝格。(Getty)

平心而論,回顧6月以來土耳其所開出的相關條件,其角色更多是煙霧彈、而非安卡拉的心之所向。一來,不論是庫爾德分離勢力或居倫運動參與者,芬蘭與瑞典所發揮的庇護作用,都遠不及美國巨大,居倫(Fethullah Gülen)本人更是流亡美國多年;二來,所謂「芬瑞對土耳其實施武器禁運」,其根源乃是2019年土耳其進軍敘北後,由捷克、芬蘭、法國、德國、意大利、荷蘭、西班牙、瑞典和英國發起的聯合制裁,但其中僅法國、西班牙和英國勉強稱得上是土耳其的軍火「供應商」,芬蘭、瑞典佔比其實少得可憐。

綜上所述,彼時土耳其的真正要價對象,應是希望北約再擴的美國,以及不願兩國入約的俄羅斯。畢竟在6月29日、土耳其宣佈放行芬蘭與瑞典的第二天,拜登(Joe Biden)政府便宣佈支持向土耳其出售F-16戰機的計劃,外界不得不懷疑,美土之間應是有過秘密協商與交易。

而眼下埃爾多安的刁難不斷,原因顯然也不會是瑞典與芬蘭的「不確實履約」。瑞典內部有分析認為,埃爾多安將在2023年迎戰總統大選,但眼下土耳其經濟狀況不佳,其應是有意藉著「欺侮」瑞典、擺佈北約,來展現自己的「大國領導人」形象,催出更多選票。

埃爾多安政府正在接受土耳其最嚴謹的經濟危機。(Getty Images)

土耳其對北約的需求已與過往不同

而不論瑞典的猜測是否為真,土耳其對北約的需求也確與過往不同。

冷戰時代,為制衡蘇聯的地緣威脅、實現成為「西方國家」的夢想,土耳其將國家安全戰略緊密地捆綁於北約戰車上。然而2011年敘利亞內戰爆發後,土耳其與北約盟國的分歧逐漸擴大。一來,土、敘有長達911公里的邊境線,內戰成了土耳其的真實威脅來源,歐洲卻無法感同身受;二來,敘利亞內戰逐漸演變為代理人戰爭,俄羅斯和伊朗堅定支持阿薩德(Bashar al-Assad)政權,北約盟國卻不願過多介入,讓土耳其深感孤立無援;三來,「伊斯蘭國」(IS)崛起後,美國選擇與敘利亞的庫爾德武裝合作、打擊恐怖主義,而土耳其向來與庫爾德勢力敵對,遂在敘利亞事務上倒向了俄伊一側。

在此之後,土耳其愈發奉行國家安全上的獨立政策,逐步降低對北約的防務依賴,包括購買俄羅斯S-400導彈系統、在卡塔爾(2015年)和索馬里(2017年)創建軍事基地、在敘利亞和利比亞獨立展開軍事行動、在伊拉克北部和「北塞浦路斯」地區維持軍事存在、扶植本土國防工業發展等。

土耳其採購S-400是北約成員國的首例。(VCG)

2022年俄烏戰爭爆發後,土耳其與北約的「同牀異夢」更加明顯。除了阻止芬蘭與瑞典加入北約外,土耳其未以「侵略」定位俄羅斯的軍事行動,更未跟風歐美加入對俄制裁。從結果來看,與北約保持一定戰略疏離,讓土耳其的斡旋角色得到施展空間。歸根結柢,伴隨國際情勢變化,與北約高度同調的傳統聯盟戰略,已不再契合土耳其當今的國家利益需求,不論是內政、軍事或外交場域。

然即便如此,要推斷土耳其將與北約分道揚鑣,也是不切實際的幻想。首先,觀察土耳其與北約盟國的分歧,其本質更多是「分配性戰略分歧」,即在界定敵人上認知不同,而非爭奪聯盟主導權;其次,土耳其確在近年與俄羅斯交好,引來其餘北約盟國的不諒解,但購買俄製S-400一事,既有國防獨立需求,更是平衡外交的實用主義體現,土耳其意在形塑「吸引各方爭取自己」的外部環境;此外,土耳其與北約的合作機制並未遭到根本性破壞,2021年土耳其從波蘭手中接過北約快速反應部隊下設的「北約高度戒備聯合特遣部隊」(VJTF)指揮權,土軍第66機械化步兵旅(4,200名士兵)成了該部隊的核心,從軍隊指揮權的正常交接可以看出,聯盟內鬥並未影響土耳其在北約的角色。

而從土耳其的地緣位置來看,北約是其平衡俄羅斯影響的制度力量,更是其在東地中海平衡希臘的重要支點;對北約來說,土軍的空軍基地亦是重要資產。故在可見未來內,雙方都將維持北約框架下的機制性聯繫,只是土耳其的戰略認知已與過往不同,其不僅不願再充當西方框架下的「二等公民」,更要求歐美「平視」自己。從戰略依附到戰略自主,不論芬蘭與瑞典最終能否入約,土耳其與北約聯盟關係都已發生深刻變化。

土耳其刁難芬蘭與瑞典入約所用理由為何?

兩國並未確實履約,包括引渡土耳其認定的恐怖分子。

土耳其與北約的分歧會否導致兩者分道揚鑣?

短期之內不會,土耳其需要北約協助平衡俄羅斯與東地中海,北約也需要土耳其的空軍基地。