23條立法｜「龜速」驟變「光速」完成 消失的反對派是唯一原因？
立法會經過10小時辯論，全票通過落實《基本法》23條本地立法的《維護國家安全條例草案》，配合《香港國安法》，加強本港的維護國家安全保護網。香港耗時逾四分一個世紀的時間，終於完成這項重要憲制責任，反觀一水之隔、較香港遲兩年才回歸的澳門，早於2009年已完成立法。
回看歷史，首任特首董建華成功連任後提出立法建議，卻因社會強烈反彈，加上當年身兼行會成員的自由黨立法會議員田北俊表決前「倒戈」致無功而還。之後三任特首都沒再重提立法，直至現任特首李家超去年在第二份施政報告提出立法時間表，由今年1月底展開諮詢計算，僅花了不足兩個月便完成過往二十年都無法完成的任務。
草案二讀時，議員紛紛強調這次可以快速完成立法，是因為反對勢力已被消除。然而，由首次立法失敗之後的二十年時間裡，香港是否完全沒有合適時機推動立法，全然只因有強大反對派而遲遲未能履行憲制責任？
自行立法維護國安，既體現了香港在「一國兩制」下享有高度自治，也是香港必須履行的憲制責任。《基本法》第23條訂明：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」
錢其琛發話 董建華連任後首提立法
條文沒有訂明立法時間表。1997年7月1日，首任特首董建華履新，但他在首屆任期內並未提出就《基本法》23條立法。當時特區的首要政治任務顯然是確保香港平穩過渡，而回歸未幾即爆發金融風暴，迫使董建華政府的精力優先集中於應對經濟問題之上。
不過，《基本法》為特區留出自行判斷時機的空間，但並不存在「不立」的選項。2002年中，時任中國國務院副總理錢其琛表明希望香港盡快落實《基本法》23條立法。成功連任的董建華，也着手在第二屆任期內推動23條立法工作。同年9月，特區政府公布《實施基本法第23條諮詢文件》，當時社會輿論認為董建華積極回應了錢其琛講話。
政府於2003年2月14日把《國家安全（立法條文）條例草案》刊憲，同月26日提交立法會審議。草案建議訂立叛國罪、顛覆罪、分裂國家罪及煽動叛亂罪，警方為調查叛國、顛覆、分裂國家、煽動叛亂及處理煽動性刊物的行為，在沒有手令的情況下進入、搜查、檢取、扣押及移走的權力等。
當年採用「白紙草案」形式就23條立法展開諮詢，反映當局也知道立法涉及複雜技術問題，需要凝聚社會共識識。不過，社會對立法疑慮也隨着諮詢展開而升溫，而事實證明特區政府的解說能力未能經受得住考驗，時任律政司司長梁愛詩更曾在回應傳媒提問時形容23條立法「就像有把刀在你頭上」，被人大做文章。
與此同時，「沙士」來襲，本地經濟受創，民怨升溫，反立法陣營不失時機地綑綁議題，動員市民上街。
民陣發起的2003年七一大遊行，堪稱為民怨大爆發，儘管當時的遊行隊伍並不只有單一訴求，當中不乏生計受打擊的打工仔或深受負資產所苦的小業主，但由於遊行主題為「反對廿三，還政於民」，主辦方聲稱有50萬人參與（警方則指有35萬人），構成龐大民意壓力。
當年7月6日，原來支持立法的時任行會成員、自由黨主席田北俊突然倒戈，表明反對將於9日在立法會進行二讀辯論23條立法草案，更辭去行會成員職務。自由黨發聲明支持押後二讀程序。自由黨當時在立法會手握8票，政府連夜召開緊急行會商討對策，基於欠缺自由黨支持下，根本無望取得足夠票數支持通過立法，最終董建華在7月7日凌晨宣布終止立法程序。
03年立法失敗為佔中、黑暴、港獨埋伏線？
當時主力推銷立法的時任保安局局長葉劉淑儀，則兌現「如果我做得不好，社會有廣泛呼聲，認為我應該下台，我亦不會戀棧權位」承諾，以「私人理由」辭去保安局局長一職。葉劉辭職翌日，政府決定再就23條進行諮詢，以尋求更大的社會共識，但最後董建華於9月宣布撤回草案，承諾先搞好經濟，又承諾會再次充分諮詢市民，達到共識後才再立法，重申沒有立法時間表。
二十年後的今天，身兼行政會議召集人及立法會議員的葉劉，在2024年23條立法草案二讀的發言中，感謝工聯會議員鄧家彪為自己「平反」，後者指如果當年立了法，相信2014年不會出現持續79天的佔中運動，「黑暴」、「港獨」也「根本無可能出現」。
其實還有其他的「如果」。2003年與2014年相隔了十一年，理論上重新展開23條立法的時間綽綽有餘，如果成事，今天還需要談「佔中」、「黑暴」與「港獨」的教訓嗎？
當然，歷史沒有如果。2004年9月立法會選舉，自由黨「受惠」於推倒立法，晉身為立法會第2大黨，掌握十席。作為政治贏家的田北俊向董建華建議重新提交23條草案予立法會諮詢，但遭到董建華拒絕。半年後，董建華以「腳痛」為由，辭去特首一職，由時任政務司司長、自稱「香港仔」的曾蔭權署任特首。
曾蔭權兩度提政改方案 避開23條立法
首任特首的「滑鐵盧」令23條立法彷彿成為香港的政治禁忌，由曾蔭權、梁振英和林鄭月娥，董建華之後的三任特首，雖然嘴裡均強調《基本法》第23條立法是香港憲制責任，但一直未有實際行動落實立法。
曾蔭權擔任特首的首兩年是接替董建華未完成的第二個任期，雖然他上任後積極拉攏香港內部的反對派，促成全體立法會議員訪問廣州，包括當時沒有回鄉證的民主黨李柱銘和四五行動的「長毛」梁國雄，但他並未重提「具爭議」的23條立法，反而是提出同樣具爭議的政改方。然而，由於民主派不支持，方案未能通過。
2007年，曾蔭權成功連任開展完整的五年特首任期，惟其競選政綱沒有提到23條立法，而是表明若成功連任，會徹底解決普選問題，包括發表政制發展綠皮書，拋出一個有「設計、路線圖、時間表」在內的普選方案，屆時要「大家香港一齊玩一鋪勁」。
香港輿論其實沒有忘記特區需要就23條立法。曾蔭權2009年北京述職及翌年出席兩會期間，均被問及23條立法的問題，但他聲言政府要集中力量處理政改工作，「其他問題相對來說是並不那麼重要」、「23 條立法並不是我現時首要處理的事情」。2010年的施政報告者會上，他回應記者提問時坦言，其競選政綱中沒有包括23條立法，而且當時社會氣氛對23條立法的擔憂與2003年一樣。
曾蔭權押注政改，一度見到成果。2010年，民主黨破天荒地進入中聯辦與時任中聯辦副主任李剛會晤，中央在香港立法會表決前夕更接納民主黨「超級區議會」方案，民主黨就政改方案投下贊成票，政改決議案於6月獲得通過。
如此和諧氣氛下，23條立法會否更易推動？曾蔭權似乎不這麼想。在政改方案通過後的記者會上，被問到此時是否適合時間為23條立法時，他仍不肯正面回應，只說現時政府要做的工作很多，最迫切的是籌備落實與政改方案相關的立法工作，還有最低工資、醫療融資等。
明顯地，23條立法從未排上曾蔭權的施政日程。
澳門遲來先上岸 香港立法壓力增加
不過，2010年8月21日，時任港區全國人大代表王敏剛表示，由於國際形勢危急，不時發生恐怖活動，香港不應再迴避問題，愈快就23條立法愈好。翌年5月，時任全國人大常委范徐麗泰也表示，行政長官需要面對多項挑戰，更有責任及有需要為在2003年立法失敗的《基本法》第23條立法，同時表示23條並非洪水猛獸，市民無需過於擔憂。
同年6月，時任港澳辦主任王光亞到澳門考察。當時澳門已完成了23條立法工作，王光亞被追問香港的立法時間表時重申：「23條應該立法。（什麼時候立？）應該是大家達成共識。希望香港各界討論這個問題，相信到時自然就會找到時機。」至於是否應該由下屆特區政府立法，王光亞表示，要由特區政府自行考慮。不過，當時香港本地不少人認為，王光亞只是例行回應，並非有意向港人放話。
一水之隔的澳門比香港遲兩年回歸，但2009年已完成澳門基本法23條的立法工作。澳門政府原本也打算在2003年立法，但香港的民意反彈令其有所警惕，沉寂了一段時間。直到2006年，澳門基本法起草委員許崇德出席澳門特區成立七周年的座談會時表示，特區應盡快自行立法，以保護國家安全；澳門基本法委員會委員、北京清華大學法學院副院長王振民亦表示，當局可以根據實際情況，並參考國際經驗，制訂適合澳門的國安法律，23條立法再度提上澳門施政日程。
其時，澳門首任特首何厚鏵的第二任期已到了中段，他顯然也希望在離任前達成憲制責任及競選承諾。澳門政府於2007年6月公布包括落實《基本法》23條立法的工作，澳門社會普遍支持立法，連民主派如「新澳門學社」也表態不反對。這樣的民情基礎及社會氛圍，讓澳門的立法過程走得較香港順暢，最終澳門立法會在2009年以大比數通過澳門的《維護國家安全法》。
澳門搶先完成憲制責任，也成為當年不少香港建制派批評港府的有力理據之一，但他們本身是否願意觸碰這個「燙手山芋」？
曾蔭權2012年中離任前不足兩個月，時任工聯會會長鄭耀棠引述王光亞稱，「世界任何的國家，都有這些法律的規定，要保護國家安全……人大通過的《基本法》，都賦予香港特區有憲制責任就23條立法，這一點是不可置疑的」。但鄭耀棠同時指，王光亞表示23條立法沒有時間表，無論是這屆特區政府又好，下任行政長官也好，要拿到社會的共識，才能推行這樣的立法。
當時本港的主要政黨也紛紛指社會未有共識前並非立法的合適時機，包括如今成為行會召集人的新民黨主席葉劉淑儀，她當時指，新政府有很多迫切工作要做，解決社會、民生及經濟問題，沒需要在未來五年提出立法的諮詢。
梁振英上任後強調優先處理民生問題
接替曾蔭權任特首的是與北京淵源極深的梁振英，其競選政綱集中講房屋、土地問題，並沒有提及23條立法。當他為任內首份施政報告收集意見時，也只強調香港有憲制責任為《基本法》23條立法，但現時需要先解決房屋、環境等民生問題。
上任未及一個月，梁振英已迎來反國教運動，大批學生包圍政府總部10天。之後，梁振英選擇致力進行政制改革，宣布成立政改諮詢專責小組，由時任政務司司長林鄭月娥帶領展開五個月的諮詢。
但是，反國教事件必然也加深了中央對香港缺乏維護國安等國家意識的關注。2012年11月22日，時任國務院港澳辦副主任張曉明在報章撰文，指《基本法》23條規定了特區應自行立法禁止危害國家安全行為，香港需要在適當時候就23條立法，防止外部勢力干預香港事務。
其時，時任公民黨黨魁梁家傑批評張的言論，指它反映梁振英的確肩負包括為23條立法的政治任務；民主黨亦批評張的言論，是中央企圖加緊對香港人的思想箝制。民主派對梁振英的敵意與梁自身的鬥爭作風持續撞擊，香港內部的政治抗爭意識正在抬頭，而在香港拘泥於片面的「兩制」爭論之時，中央從「一國」高度處理香港問題的方式已在轉變。
「佔中」前夕，習近平提出總體國家安全觀
2014年4月15日，中共中央總書記習近平主持召開中國共產黨中央國家安全委員會第一次會議，提出「總體國家安全觀」，強調國家安全的重要性。但在香港，梁振英政府為政改焦頭爛舌，無力他顧。同年9月，香港爆發79天的佔中行動，反對政改方案。2015年6月17日，政改方案最後被立法會否決。
2016年11月，梁振英表示，《基本法》第23條立法是香港的責任，又稱立法如今已經有現實的意義，但當時他仍沒有交代相關立法時間表，不足一個月後，他宣布不會競逐連任特首。離任後，他剖白指反對派要為他任內未能完成23條立法負上責任。
被譽為「好打得」的林鄭月娥2017年2月競逐特首之位時，其政綱有提及就《基本法》第23條立法，重申是特區政府的憲制責任，但與政改一樣具爭議，須權衡輕重、謹慎行事。她當時稱若當選會嘗試創造有利立法的社會環境，但未有提出具體的時間表。
林鄭上台面對「港獨」 中央對立法態度趨鮮明
2017年6月20日，林鄭月娥就任前幾日，回歸前後主理香港事務的港澳辦前副主任陳佐洱，以全國港澳研究會會長身份批評香港回歸20年仍然未為23條立法，指出，面對「港獨」需要中央落實全面管治。官媒《人民日報》同日也刊登當時的中聯辦主任張曉明專訪，他表示「港獨」已公開化，提醒人們在香港必須盡快完成23條立法，不能無限期拖延下去。
2017年10月，中共十九大把習近平的「總體國家安全觀」寫入《黨章》。特區政府到了今年推出的23條立法諮詢文件，才正式對此作出回應，採納同一觀念介定國家安全，詳細羅列其中的20個範疇，包括經濟、文化、軍事、太空安全，等等。
2018年9月，已離任港澳辦主任一職，轉任全國人大常委、全國人大華僑委員會主任的王光亞在北京被問及特區政府取締「香港民族黨」時指，香港一部分人不斷鬧事，製造麻煩，香港民眾應阻止這些聲音，特區政府也應對破壞穩定、違法的邪氣壓制。他又指《基本法》23條的立法是早就應該做的事情，相信香港會在適當時候啟動立法。
同年12月，香港友好協進會訪京團與時任港澳辦主任張曉明會面後，協進會會長兼全國政協常委唐英年引述張曉明稱，「港獨」觸碰了中央紅線，希望港府盡快履行23條立法的憲制責任，但未有提出立法時間表。
至此，中央已接連透過在位或退任的官員，直接或間接地提醒本港就23條立法的迫切需要。但特區政府的公開回應仍相當審慎，甚至顯得避忌。
反修例風波打亂林鄭推動立法步伐？
2019年3月兩會期間，有本港傳媒報道指中央經過研判香港的形勢後，認為林鄭月娥應打鐵趁熱在本屆任期內完成23條立法工作，報道更指林鄭亦已知道此任務。而當時政界流傳，因香港深層次矛盾的民怨沉積太深等內部因素外，還有外部勢力在背後煽火的外在因素，故要將事件提升至國家安全的高度來審視，北京必從堵塞國安漏洞的方向入手，23條立法成為「最迫切的任務」。
但此時香港的情勢出現轉折，林鄭月娥政府在兩會召開前的2月宣布會提交修訂《逃犯條例》，3月底正式公布《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案》，本港的情況也急轉直下。林鄭月娥聲稱修例的初衷是為了填補香港法律的缺陷和漏洞，但本港卻有不少人認為會削弱香港在「一國兩制下」的獨立司法管轄區地位，甚至有人認為會有疑犯被「送中」。
修例計劃最終觸發歷時逾200天的社會動盪，連串暴動、打砸破壞行為，為香港留下深刻傷疤，也導致中央於2020年6月訂立《香港國安法》，一錘定音，推動本港社會逐步回復平靜。
值得注意的是，時任港澳辦主任張曉明在2019年11月暴亂高峰期間，在《人民日報》撰文指香港尚未完成《基本法》23條立法，也未設立相應執行機構，是近幾年來「港獨」等本土激進分離勢力的活動不斷加劇的主要原因之一。
即使如此，香港內部仍然缺乏決心。基本法委員會委員、經民聯立法會議員梁美芬當時指，要完成立法需要一段長時間，並要考慮政治因素，當時首要工作是平息亂局；公民黨陳淑莊則批評，張曉明再提立法是唯恐天下不亂，在社會緊張的局勢下，再對香港施壓，形同火上加油。
▼2019年12月20日 國家主席習近平出席澳門回歸20周年慶典▼
習近平公開讚澳門立法，變相敲打香港
國家主席習近平同年12月20日 出席「慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮」，發表重要講話，重點提及澳門全面貫徹「一國兩制」的方針，又指澳門堅決維護中央全面管制權，順利完成《基本法》第23條及《國歌法》等立法，維護國家主權安全發展利益的憲制責任有效落實，更強調處理港澳事務全屬中國內政，不容外部勢力指手畫腳。
由於澳門早於2009年已完成立法，故當時已有不少意見認為習近平的此番重要講話，實對香港意有所指。
中央的動作不僅體現於主動立法為香港構築國安屏障，還包括對治港體系的大調整。2020年1月，接替王志民出任中聯辦主任的駱惠寧在《人民日報》撰文，指香港今天面對自回歸以來最為嚴峻複雜的局面，如果國家安全體制機制長期缺位，外部勢力就能夠無所顧忌地滲透破壞。駱惠寧指，要着力補齊香港「一國兩制」制度體系的「突出短板」，更好維護國家主權、安全、發展利益和香港長期繁榮穩定。雖然他未有提過23條立法的字眼，但當時已有不少分析解讀為敦促特區政府進行立法。
2020年5月，第十三屆全國人大第三次會議通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》。同月，當時主管港澳事務的國務院副總理韓正先後接見港區全國政協和人大代表，綜合與會者會後引述韓正稱修例風波以來，香港成為國家安全的「突出風險點」，並透露原來中央經慎重考慮後，早於2019年四中全會已決定要制定《香港國安法》，強調中央會落實到底，制定國安法是要懲治極少數人，保障大多數人。
與會者又引述韓正講話指，國安法與23條立法並行不悖﹑相輔相成，就23條立法仍是香港的憲制責任。
林鄭月娥在2021年12月，即任期屆滿前半年透露，保安局局長已就落實《基本法》23條立法進行研究分析工作，包括以2003年建議為基礎。但她也表明，過去二十餘年，很多事情發生變化，包括資訊科技進步後，不少網絡問題會危害國家安全，故往後23條本地立法，不可能全部沿用2003年的建議。
她承認立法有必要性，指港府過去二十多年沒有促成23條立法，現時儘管有《香港國安法》處理部分問題，但只針對4類危害國家安全的問題，需繼續努力做好這件事。不過，她指新一屆立法會2022年1月1日上任，要在她餘下半年任期內完成整個立法程序、通過立法，不太現實，但會把握時間，希望任期完結前能提出關於立法工作的討論。
不過，直至林鄭月娥離任，政府也未有提交出任何相關立法方案。而早在她談及23條立法之前，2021年6月，當時仍是政務司司長的李家超透露，特區政府從未停頓過23條立法的研究工作，但指工作複雜，現屆政府難完成立法工作。
李家超接任後 23條成要務 終有明確時間表
及至李家超在2022年角逐特首，其競選政綱明確提出：「落實《基本法》23條的本地立法工作」。他在當選後的記者會上則稱，上任後適時會推動23條立法，將與政策局、法律專家研究實際內容。
上任後，他多次被問及23條的立法工作進展， 都以仍在研究、要確保條文與時並進等作回應，任內首任施政報告也只是重申會推進23條立法工作，未有任何時間表。直至2023年10月的第二份施政報告，終於提出明確立法時間表，承諾2024年即今年內完成23條立法，並於去年12月述職期間，親自向國家主席習近平滙報會在2024年完成立法工作。
今年1月12日，政府向立法會提交本年度立法議程，包括為《基本法》23條立法的《維護國家安全條例草案》，但時間列為「上半年度／下半年度」，未有如其他草案會訂出清晰的時間表。當時有消息指，政府目標是年中大約7月立法會暑假休會前完成立法工作，但未有最終決定。
▼2024年1月30日 李家超公布為23條立法展開諮詢▼
政府於1月30日公布立法諮詢文件，展開為期一個月諮詢期，較慣常政府就重大政策諮詢公眾三個月的時間為短。2月28日諮詢期結束，而政府的立法步伐驟然加速。今年全國「兩會」開幕後，李家超突然縮短北京行程，提早一天於3月5日晚趕回香港，翌日政府公布諮詢期間收集所得的意見和分析，3月7日召開特別行會，審議通過《維護國家安全條例草案》，並去信要求立法會主席配合。
政府和立法會均有責任和必須盡一切努力，盡早完成立法。為達致「早一日得一日」完成立法的目標，我建議立法會從速展開審議《條例草案》，考慮包括召開特別立法會會議，進行首讀及二讀，及盡早召開法案委員會會議，全速進行審議和完成立法程序。
▼2024年3月8日 立法會首讀23條立法草案▼
立法會主席梁君彥形容立法會對政府的配合是第七屆立法會議員的光榮。草案於3月8日早上刊憲，立法會隨即加開特別會議專門進行首讀，讓草案正式展開立法程序，並進入法案委員會的逐項條文審議階段。草案委員會自3月8日起連續六日召開馬拉松會議，3月13 日完成全部181項條文審議工作，翌日（14日）再開會審議政府提交的條文修正案。
保安局局長鄧炳強於15日去信內會主席李慧琼，要求內會支持政府尋求立法會主席豁免草案及修正案提交立法會大會的通知期，要求獲內會一致通過，以求草案能盡早提交立法會恢復二讀和三讀程序。而立法會主席梁君彥也接納要求，宣布於19日星期二加開立法會大會，只處理草案的最後立法程序。換言之，立法會極罕有地在不足兩星期內，兩度加開大會會議專門處理23條立法。
為何中央的呼聲遭漠視？
由政府宣布進行諮詢，至立法會最終三讀通過《維護國家安全條例草案》前後不足兩個月時間，若以刊憲至通過更只用了十二日的時間，展現難得一見的「香港速度」。有人會指現今本港社會的客觀條件有異於2003年，如今香港已落實「愛國者治港」，各方反對勢力也和2020年國安法生效前有天壤之別，不論諮詢期間或草案審議階段也鮮有反對聲音，立法工作自然順利。但回看自首次立法失敗後的大約20年裡，本港又是否完全沒有適合的時機推動23條立法呢？
遠的不說，從「總體國家安全觀」入憲，幾任主理香港事務的中央官員由客客氣氣地指由特區政府決定立法時間表至後來直接了催促有必要盡快完成立法等動向，都說明中央一直在評估香港以至國際形勢，認為香港有必要也有合適的時機去進行23條立法。
無奈的是，這些立法的呼聲在香港卻長時間如掉進黑洞裡。作為中華人民共和國特別行政區的香港，何以忽略維護國家安全的義務，抱着拖得就拖的心態，致令香港經歷一次又一次的破壞與折騰後，才能完成本應盡早落實的憲制責任呢？為何香港這次又可以僅用不足2個月時間，迅速完成了之前花了二十年也交不了的「功課」呢？若能好好總結當中的經驗教訓，檢討落實「港人治港、高度自治」的缺失，對香港接下來推動「由治及興」，必將有極大幫助。
