澳洲準備與中國「和好」:經貿制裁有用 但中美澳三角關係會繼續

撰文:劉燕婷
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近日,中澳關係有了新進展。

9月7日,中國與澳洲在北京舉行高級別對話,距離前次的2020年悉尼對話已過3年。此次澳方代表團由工黨前貿易部長埃默森(Craig Emerson)率領,自由黨籍的前外長畢曉普(Julie Bishop)亦有出席,足見澳洲兩黨對本次對話的政治支持,其餘成員則來自企業、政府、學術和媒體等領域,都是熟悉中澳關係的人士;中方代表團則由中國前外長、中國人民外交學會名譽會長李肇星率領參加。

7日當天,澳洲總理阿爾巴尼斯(Anthony Albanese)也借東盟會議,與中國國家總理李強舉行了場邊會面。會後阿爾巴尼斯表示,自己與李強進行了「坦誠且富有建設性的討論」,雙方都對「穩定雙邊關係」正在取得的進展表示歡迎,自己也將在年內訪問中國。從時序發展來看,這是澳洲總理2016年以來的首次訪華。

從高級別對話復辦、中澳總理會晤,到澳洲總理確認訪華,中澳關係經歷近年震盪,明顯已有回暖跡象。而這一變化,被認為是2022年5月阿爾巴尼斯政府上台後,澳洲調整對華政策的直接結果:2022年7月,澳洲新外長黃英賢在峇厘島舉行的二十國集團(G20)峰會期間會見王毅;11月,中國國家主席習近平在印尼峇厘島會見澳洲總理阿爾巴尼斯;12月,王毅與黃英賢在北京會晤;2023年1月,中國部份放寬對澳煤炭的非正式禁令;5月澳洲貿易部長法雷爾(Don Farrell)訪華,之後便是前述的新進展。

而如此變化,體現了阿爾巴尼斯政府治下,澳洲對華政策的實用主義邏輯:雖視中國為戰略挑戰,卻也正視自己與中國的經貿聯繫。

中國與澳洲2023年9月7日上午在北京舉行第七次高級別對話,為兩國自2020年以來首次展開高級別對話。(央視)

澳洲民意怎麼看中國

觀察澳洲知名智庫「洛伊國際政策研究所」(Lowy Institute)2023年所做的幾份調查,可以窺見澳洲輿論對華的複雜觀感。

以「未來十年澳洲切身利益威脅」的調查為例,「來自其他國家的網絡攻擊」是澳洲民意最擔憂的事,有高達68%的受訪者如此認為;位列第二的威脅,則是「中美因台灣問題發生軍事衝突」,具有64%的民意基礎,而這一數據在2022年僅有35%,可見中美博弈、台海緊張的氛圍確在近年造成影響;「中國外交政策」則在此次調查中位列第四,以59%的民意基礎略低於排名第三的「朝鮮核計劃」(60%),但「中國外交政策」在2022年尚有65%民意基礎,今年降至59%應是受阿爾巴尼斯政府對華緩和、中澳關係解凍的背景影響。

由上述數據可以發現,澳洲民意對中美軍事衝突的擔憂十分顯著,其中應有恐懼中國威脅,卻又不想過度捲入的情緒背景。洛伊國際政策研究所2023年的其他調查也有類似趨勢。

例如在2023年「如果中美發生軍事衝突」的調查中,超過一半的受訪者(56%)認為澳洲應保持中立,這一數據比2022年增加了5個百分點,另有42%的受訪者認為澳洲應該支持美國,但這一數據也比2022年下降了4個百分點。如果將題目聚焦為「倘若中國入侵台灣,你是否會支持與美國共同採取一系列應對措施」,絕大多數受訪者(80%)表示支持「接納台灣難民進入澳洲」,也有76%受訪者表示支持「澳洲對中國實施經濟和外交制裁」,有64%支持「澳大利亞向台灣政府運送武器和軍事物資」,有61%支持「派遣澳洲海軍阻止中國對台實施封鎖」,唯一沒有得到過半支持的選項是「派遣澳軍前往台灣抗擊解放軍」(42%)。

澳洲總理阿爾巴尼斯(Getty Images)

而前述「未來十年澳洲切身利益威脅」調查中,「中國外交政策」排名第四的現象,呈現了澳洲民意對中國仍是提防多過親善,洛伊國際政策研究所的其他調查也有類似跡象,其背後原因應與近年美國動員澳洲在內的印太國家「圍堵中國」、莫里森(Scott Morrison)政府也積極配合有關。

例如「未來20年內中國會否對澳構成軍事威脅」,有高達75%的受訪者認為,中國「非常」、「有些」可能在未來20年內對澳洲構成軍事威脅,這一數據與2022年相同(75%),並且顯著高於2018年(45%);「誰是澳洲在亞洲的最好朋友」調查中,日本(44%)再度排名冠軍,遙遙領先排名第二的印度(16%)、新加坡(15%),中國則以7%數據倒數第二,但回顧2016年,中國可是在同一調查中位居榜首;在「感情溫度計」中,新西蘭以85°成為榜首,其次是75°的日本與英國,中國的數據則是較低的33°,這一讀數自2021年來便穩定如此,但2018年卻還有58°的高溫。

不過如前所述,阿爾巴尼斯政府上台後的中澳解凍,在一定程度上影響了民意流轉。例如針對「中國在太平洋地區潛在的軍事基地」調查,絕大多數受訪者(87%)表示,他們「非常擔心」或「有些擔心」中國可能在太平洋島國開設軍事基地,其總體結果與2022年的比例相去不遠(88%),但表示「非常擔心」的人數整體下降了18個百分點。在「對全球大國的信任程度」調查中,日本(85%)、英國(84%)、法國(79%)、美國(61%)是澳洲受訪者最信任的前四名,中國(15%)和俄羅斯(8%)則再次墊底,成為受訪者中最不值得信任的全球大國,但對中國來說,這一數字已比2022年(12%)略有增長。

而針對中澳近期回暖,包括雙方高層會晤、中國解禁部分澳洲產品進口,澳方民意也有相對積極的回應。在「對中澳關係相對改善有何看法」的調查中,超過一半(56%)的受訪者表示,恢復部長級接觸對澳洲的國家利益「非常」或「有些」積極,其餘的人則分為兩派,一派認為這不會對澳洲的國家利益產生影響(21%),另一派則認為這會對澳洲的國家利益產生「非常負面」或「有些負面」的影響(20 %)。

圖為2023年7月12日澳洲總理阿爾巴尼斯(Anthony Albanese)出席在立陶宛維爾紐斯舉行的北約峰會。(Reuters)

「和好」的現實考量與極限

綜上所述,澳洲民意整體防範中國,卻又不過度反對政府改善中澳關係,觀察箇中原因,除了擔憂被捲入台海戰火外,經貿當然是關鍵。

2015年中澳自由貿易協定簽署後,雙方豁免了彼此的進出口關稅,澳洲也為自身的鐵礦石、煤炭和液化天然氣找到穩定市場。但2020年開始,中澳關係遭遇重挫:時任總理莫里森先是在新冠溯源上劍指中國,又取消了維多利亞州與中國的「一帶一路」協議,接著在新疆、香港議題上高調抨擊北京,明顯是要呼應美國發起的「對華圍堵」。

不甘示弱的中國於是祭出一連串對澳制裁:先是在2020年5月對澳洲大麥加徵80%的反傾銷稅和平衡稅,又在同年6月發佈澳洲旅遊警告,提醒遊客「切勿前往澳洲旅遊」,接著在8月以「洩露國家機密」為由逮捕了CGTN的澳洲籍主持人成蕾,並以「口蹄疫」為由,暫停從澳洲進口牛肉。該年10月,中國開始通令國內紡織廠「避免使用」澳洲棉,並在11月停止進口澳洲龍蝦與煤炭。其後,北京又裁定澳洲葡萄酒存在傾銷,對其加徵了最高212%的臨時反傾銷稅。

印度總理莫迪與法國總統馬克龍交談,美國總統喬·拜登與加拿大總理杜魯多、澳洲總理阿爾巴尼斯和歐盟委員會主席馮德萊恩在一張全體領導人合影中交談。(Reuters)

對此,澳洲當然不會坐以待斃,而是分別在2021年、2022年向WTO申訴中國對澳洲大麥(DS598)和葡萄酒(DS602)課徵平衡稅。但在結果出爐前,澳洲已因北京制裁蒙受損失,不僅失去了大麥的最大出口市場,嚴重依賴對華出口的澳洲棉花產業也因此受損,澳洲龍蝦則失去了最大的海外市場,煤炭也失去了第二大出口市場。從這一視角來看,澳洲加入「對華圍堵」雖有獲益,包括在美國動員印太的布局下,成了「美英澳三方安全夥伴」(AUKUS)的成員,卻也同時在經濟上嚴重失血,且暫時無法尋得解方止血。

正因如此,阿爾巴尼斯政府上台後,澳洲的對華姿態有所緩和,便是希望北京能在貿易制裁上手下留情。例如2022年11月阿爾巴尼斯與習近平會晤後,便在稍後的APEC經濟領袖會議中暗示,澳洲「極不可能」支持台灣加入CPTPP,不久之後,中國企業在2023年1月恢復進口澳洲煤炭;2023年4月,由於中澳針對「大麥傾銷」一事進入協商,澳洲外長黃英賢、貿易部長法雷爾也宣布了暫停此事在WTO的申訴,中方則在8月恢復了澳洲大麥進口;5月法雷爾訪問中國,與中國商務部長王文濤進行會晤,並表示此次訪問是為「全面恢復澳洲各個領域的對華貿易」,5月18日中國駐澳大使肖千便宣布即日起恢復進口澳洲木材。

從以上發展來看,中澳關係確有觸底反彈跡象,未來解凍回暖相當可期。只是配合澳洲的內外情勢來看,這次的反彈幅度恐怕有其極限。

G7峰會:「四方安全對話」(QUAD)美日印澳領袖2023年5月20日舉行會晤,左起為美國總統拜登、澳洲總理阿爾巴尼斯、日本首相岸田文雄及印度總理莫迪(Reuters)

首先是內部情勢。如前所述,從洛伊國際政策研究所的多份2023年最新民調來看,澳洲輿論的對華觀感與10年前大相逕庭,如今中國在澳洲多數民眾眼中,安全威脅的角色分量多過了經濟夥伴,即便阿爾巴尼斯政府的對華立場相對務實,希望止損「過度反華」的政經代價,卻也不可能全然忽視民意,進行幅度過大的立場修正。

接著是外部環境。眾所周知,中澳關係之所以在近年嚴重低盪,關鍵還是莫里森政府選擇呼應美國的「對華圍堵」,換句話說,中美博弈在很大程度上,牽動著中澳關係的發展方向。從這個視角來看,不論阿爾巴尼斯政府如何務實,澳洲終究還是定錨在「美國陣營」的印太國家,所以阿爾巴尼斯雖能在經貿場域推動中澳回暖,卻基本上不可能終止、退出AUKUS等美國主導的軍事項目。簡單來說,更巧妙的中美平衡可期,「重大讓步」恐怕就遙遙無期。

但無論如何,劍拔弩張的中澳關係走向和緩,符合兩國當今的政治期待。美國雖不會停止動員澳洲圍堵中國,但北京通過2020年開始的一連串經貿制裁,也展現了自己調控、影響中美澳關係的能耐。經歷過去幾年的底線測試,未來的中美澳三角關係,將以鬥爭持續、但破壞性更小的方式前行。