英國蘇格蘭、威爾斯及北愛爾蘭三地獨立派政黨領袖9月14日於威爾斯首府卡迪夫會晤，聚焦尋求舉行獨立公投；這是英國政府上世紀90年代權力下放（devolution）以來，首次出現三地同由謀求脫英的獨立派政黨執政的局面，故備受外界關注。

隨着三地獨派領袖的歷史性舉措，近期因應相關問題提出「北方唐寧街10號」（No. 10 North）的新任首相貝安德（Andy Burnham），無可避免在上台初期即面臨國家可能陷入「分崩離析」的艱難局面…….

本周一，蘇格蘭民族黨領袖施榮禮（John Swinney）、威爾斯威爾斯黨（Plaid Cymru）領袖楊偉思（Rhun ap Iorwerth，又譯伊奧沃斯）及北愛爾蘭新芬黨副主席敖美雪（Michelle O'Neill）簽署一份涵蓋獨立、經濟、能源及對歐關係的諒解備忘錄，揚言「西敏寺時代即將終結」，並警告英國政府要為憲制變革作準備。

三方在備忘錄中表示，任何西敏寺（英國國會所在）政府都沒有權利阻礙民主，或破壞人民決定自己未來的原則。施榮禮指出：「蘇格蘭、威爾斯和愛爾蘭三地人民享有自決權，他們有權決定自己的未來。」敖美雪則稱：「西敏寺從來沒有為北方、蘇格蘭或威爾斯的人民服務」；而楊偉思則暫不設定公投時間表，僅規劃啟動全國對話。

三地獨派領袖還主張，威爾斯及蘇格蘭應該獲准成為歐盟新成員；至於北愛爾蘭就先加入愛爾蘭，再與歐盟合作。據《衛報》引述最新民調顯示，蘇格蘭有47%受訪者支持獨立，北愛爾蘭和威爾斯則分別有36%及32%。不過，貝安德上周已致函施榮禮稱，工黨政府目前聚焦重振經濟，不考慮舉行公投。

近30年的「權力下放」之路

英國現行的權力下放體制，最早是由前首相貝理雅（Tony Blair）所領導的工黨政府，於1997年大選中獲勝後推動。當年，蘇格蘭和威爾斯通過公投，贊成成立蘇格蘭議會和威爾斯大會。

翌年，歷史性的《耶穌受難日協議》（Good Friday Agreement）為北愛爾蘭建立了權力共享的議會藍圖，並獲得跨境公投通過。英國國會其後正式通過了《1998年蘇格蘭法案》（Scotland Act 1998）、《1998年威爾斯政府法案》（Government of Wales Act 1998）和《1998年北愛爾蘭法案》（Northern Ireland Act 1998）。這些新成立的次級立法機構於1999年正式運作。

事實上，北愛爾蘭比英國其他地區更早實施權力下放。根據《1920年愛爾蘭政府法案》（Government of Ireland Act 1920），北愛爾蘭議會於1921年成立。然而，由於1972年爆發嚴重的「北愛爾蘭問題」，該議會被中央政府暫停運作。

英國的權力下放具有不對稱性（Asymmetric）特點，意味各地區所擁有的權力範圍及行政架構並不完全相同。例如，蘇格蘭在醫療、教育、司法、警政等範疇擁有自主權，以及極具實質性的稅率制定權；威爾斯則在醫療、教育、經濟發展、房屋和交通擁有自主權；至於北愛爾蘭，他們在醫療、教育、司法、農業及地方政府擁有自主權（採用強制性的跨黨派權力共享機制）。

多年來，權力下放衍生了不少問題。首先是西洛錫安問題（West Lothian Question）的長期憲政悖論，即來自蘇格蘭、威爾斯和北愛爾蘭的國會議員可以在西敏寺投票決定只影響英格蘭的法律；相反，英格蘭議員卻無法介入上述地區的地方事務。

其次是蘇格蘭的獨立問題。蘇格蘭民族黨持續推動蘇格蘭全面獨立，他們認為權力下放並不能完全保護蘇格蘭免受西敏寺政治走向的衝擊，如脫歐問題的影響。

2014年9月18日，蘇格蘭舉行全民公投，詢問公民蘇格蘭是否應成為獨立國家。最終，當地居民以約55%對45%的投票結果否決了這項提議。兩年後，繼英國投票表決脫離歐盟後，傾向留在歐盟的蘇格蘭曾提出再次發起獨立公投。2020年，當地獨立的聲勢因正式脫歐期限將至以及新冠疫情分歧等因素而首次超過半數。不過，時任首相約翰遜（Boris Johnson）拒絕當地舉行二次獨立公投的要求。

2021年5月的蘇格蘭議會選舉，蘇格蘭民族黨在129個席次中取得64席，加上同樣支持獨立的綠黨，獨立派在蘇格蘭議會成為大多數。 時任民族黨黨魁兼蘇格蘭首席部長施雅晴（Nicola Sturgeon）表示，有意在新冠疫情過後，於2023年底再次舉行獨立公投。但2022年11月，英國最高法院裁定未經英國政府同意，蘇格蘭政府不能舉行獨立公投。

此外，權力下放還面對其他問題，諸如圍繞財政撥款公式、中央法律是否越過地方權力的爭議等，亦不時導致中央與地方政府的關係陷入緊張。

值得注意的是，英國在憲法結構上仍然是一個單一制國家（Unitary State）而非聯邦制。這意味着西敏寺的英國國會依然擁有最高憲法權力，在法律上有權修改或撤回已下放的權力。

2016年脫歐成三地獨立「導火線」？

根據經合組織（OECD）的數據，2024年英國地方政府徵收的稅收僅佔總稅收的5%；相較之下，同樣以首都為經濟主導的法國，這一比例為14%，而美國則為15%。有分析指，英國目前的這種體制導致了嚴重的地區發展不平衡。

除地區發展不均外，這些年間由於與英國國會長期存在的憲制摩擦，加上在經濟問題、歐洲問題上的分歧，蘇格蘭、威爾斯和北愛爾蘭不斷尋求更大的自主權與獨立。三地支持獨派的人士認為，英國政府未能充分維護他們各自的經濟與政治利益，這引發了要求在稅收、能源及公共服務支出等方面實行地方自主管理的呼聲。

另外，這些地區各自擁有不同於英格蘭的獨特法律、教育或文化根基也是主要因素之一，這些差異助長了當地對自主權和地方治理的持續政治訴求。還有是2016年英國脫歐的影響，這加劇了各方之間的分歧。蘇格蘭和北愛爾蘭在公投中強烈支持留在歐盟；威爾斯的獨立派團體也主張與歐洲鄰國建立更緊密的聯繫，而非繼續受限於「脫歐」後的英國政策。

「北方唐寧街10號」未能對症下藥？

新上任的貝安德本已公務繁忙，面臨諸多亟待解決的緊迫挑戰。這次三地歷史性的會晤與憲法挑戰，對他而言更是一個巨大的挑戰。自2017年起擔任大曼徹斯特市長的他，深知中央與地方之間的不公與不平衡問題，故在上任之初便宣布一項重大構想，即建立「北方唐寧街10號」。根據該計劃，目前在倫敦標誌性的首相官邸工作的大批公務員，將遷往曼徹斯特這座西北部城市的新辦公地點。

貝安德將此舉視為重塑英國格局、將權力從英國政府所在地——倫敦白廳（Whitehall）——下放至各地方區域的實質一步。他說：「這將成為我們在全國範圍內重新分配權力和資源的管道，它將協調國家和地方各級政府部門，共同商定長期經濟戰略，並協助各地確立新的增長目標。」

不過，貝安德要推行進一步的權力下放絕非易事。首先，90年代權力下放的成效其實不盡如人意。蘇格蘭曾被譽為擁有全球最優秀的教育體系，但自權力下放以來，其國際排名尤其是在數學等學科方面卻不斷下滑；與此同時，威爾斯在醫療和教育領域的表現也明顯遜色於英格蘭。況且，兩個地方政府在不同時期均曾深陷醜聞困擾。

從民主角度而言，權力下放的措施亦未能引起公眾的廣泛關注和熱情。今年蘇格蘭議會和威爾斯議會選舉的投票率僅略高於50%，相比之下，2024年最近一次英國議會選舉的投票率則接近60%。

其次是，「北方唐寧街10號」的構想被西敏寺的評論人士戲稱為「曼徹斯特海湖莊園」（Manc-A-Lago），同時也引發了一些質疑，如工作重心顯然在於增強英格蘭各地市長職位的權能，並未向其他地區提出相應的權力下放方案。有意見認為，有關計劃不過是「空頭支票」，或是主要針對的是英格蘭的市長治理模式；還有人認為這只是反映了貝安德希望每周有幾天能在家辦公，以及他妻子不願搬到首都居住的心態。

事實上，權力下放的問題不容小覷。因為蘇格蘭和威爾斯政府對權力下放內涵的理解通常比英國政府更為寬泛，容易引發諸多分歧。況且，有關措施的執行不但有機會遭到那些不願放棄權力的公務員的抵制，而且要將其付諸實施還需要龐大的資金，而現時的英國政府在財政上已捉襟見肘。因此，很難想像這些方案將如何真正落地實施。

近日，楊偉思接受《衛報》專訪，提到與貝安德商討中央下放權力等議題。楊偉思宣稱，「威爾斯是『民族國家』，不是英格蘭管轄的地區。希望貝安德明白到，即使中央政府下放權力對威爾斯也不會帶來甚麼意義，畢竟大家需求有不同」。施榮禮甚至宣稱，貝安德可能是「聯合王國最後一任首相」。

有分析指，貝安德應透過儘早採取行動，在各級政府間建立更強有力的協作文化與制度架構，這將有助於增強權力下放體制及「聯合王國」的韌性，以應對國內多重挑戰，包括蘇格蘭和威爾斯的民族主義壓力、北愛爾蘭2027年選舉後可能出現的組閣題與政局不穩，以及英格蘭政黨體系碎片化的問題。

雖說英國當前的政治環境錯綜複雜，但有分析指在2029年大選之前，加上蘇格蘭和威爾斯在此期間並無選舉，貝安德將擁有一個寶貴的「機會窗口」，可以藉此重塑中央與地方政府的運作機制。如今，球已在貝安德的一方，未來一兩年可能是他修正問題的關鍵時間，他對這方面的回應行動值得外界關注。