特朗普關稅｜特朗普不是唯一想救製造業的美國總統

隨著美國開打關稅戰，「再工業化」也成了關鍵字。

眾所周知，1970年代以來，美國的產業結構發生巨大變化，傳統製造業逐步讓位先進製造業與現代服務業。2023年，美國服務業增加值佔國內生產總值的比重為76.7%，在美國的經濟結構中佔據絕對優勢地位；而製造業的增加值佔國內生產總值的比重僅為10.6%，產業結構的不平衡顯而易見。

這種劇烈變化本身，雖確立美國的科技大國地位，卻也製造了新社會問題，最明顯的就是伴隨「鐵銹帶」傳統製造業沒落，美國的社會階層矛盾激化，傳統白人藍領階層期望的工薪與現實嚴重不符，由此形成反對產業資本全球化的巨大聲音，與支持全球自由貿易的美國金融資本、大型跨國企業針鋒相對。

而為解決這一問題，近年的美國政府出台各種政策，包括推動製造業本土化、加強供應鏈韌性與安全、封鎖和打壓競爭對手等，特朗普如今的關稅戰當然也是其中一環。但這也牽引美國兩黨的博弈與背後利益集團的糾葛，例如在傳統能源產業，共和黨主張加大對國內油氣行業的扶持，減少新能源產業補貼；民主黨則支持清潔能源發展，主張限制原油和天然氣開發。此外建制派精英雖出於選票考量，不能不顧及中產階級的利益，卻也在遊說政治的框架下，不得不為大資本集團的利益服務。

整體來說，「再工業化」是美國長期的政策目標，特朗普（Donald Trump）也不是唯一想救美國製造業的總統。只是從執行至今的效果來看，美國的「再工業化」前景，似乎還是崎嶇不已。

從「特朗普1.0」到拜登

首先回顧「特朗普1.0」的做法，整體來說就是以減稅推動製造業回流，也就是盡可能降低國內製造業的生產成本、增加其國內外分紅收入，來提高企業回歸在岸生產的積極性。

例如2017年12月，特朗普就簽署《減稅與就業法案》（Tax Cuts and Jobs Act），試圖採取傳統產業政策工具拯救國內的傳統製造業。從執行成效來看，該法案自2018年生效後確實促進「鐵鏽帶」就業，因為在減稅措施激勵下，福特、通用汽車、富士康科技與蜆殼等大型企業紛紛在密歇根州、威斯康星州和賓夕法尼亞州投資建廠，為「鐵鏽帶」帶來工作機會。

但特朗普隨即遇上新冠疫情這隻「黑天鵝」，短暫復甦的經濟隨即面臨巨大挑戰，「鐵鏽帶」失業率也再度飆升。顯然，特朗普採用的補貼、減稅等傳統產業政策無法有效拯救「鐵鏽帶」經濟， 因為從結果來看，這些做法都沒能真正為「鐵鏽帶」注入創新活水，賦予其連續適應環境變化的能量。而這也成為特朗普2020年落選的原因之一。

再來是拜登（Joe Biden）。其產業政策基本就與所謂「新華盛頓共識」相呼應：對內實施以國家介入為主旨的產業政策，來重振美國製造業；對外與盟友建立強大的、有彈性的、領先的技術工業聯盟，針對競爭對手實施抑制性產業政策，投資新興經濟體的基礎設施建設。整體來說，「美國優先」其實並非特朗普的專利，而是從拜登時期便如此。

例如拜登執政後連續簽署了《基礎設施投資與就業法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）、《晶片與科學法案》（CHIPS and Science Act）和《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act），其中與「鐵鏽帶」有關的法案就是《基礎設施投資與就業法案》和《通脹削減法案》。

前者規定接受補貼製造的電動車充電樁，其所使用的任何鐵制、鋼制充電器外殼、殼體，全部製造和最終組裝都必須在美國進行，而這顯然是想帶動美國鋼鐵業的復興；後者則是試圖通過推動電動汽車產業的發展，來重振「鐵鏽帶」經濟。此外，拜登上台之初便簽署「購買美國貨」行政命令，要求將美國政府車隊的公務用車換成美國本土組裝的電動汽車，目的也是從需求端保障新能源汽車的市場份額。

整體來看，拜登的政策邏輯與「特朗普1.0」的傳統政策不同：拜登的產業政策內嵌於國家戰略，雖然同樣意在推動美國鋼鐵、汽車等傳統製造業的復興，卻也希望達到復興「鐵鏽帶」、推動「美國製造」、實現拜登政府氣候政策的三合一目標，並且設法從供給端、需求端和環境端來改變市場條件。

當然，拜登也不是完全捨棄特朗普的傳統做法。例如2024年7月，拜登就宣佈撥款17億美元，幫助汽車製造商完成工廠改造和擴建，以促進美國電動汽車業的發展。這筆資金不僅覆蓋密歇根州、賓夕法尼亞州和佐治亞州，還擴展至俄亥俄州、伊利諾州、印第安那州、馬里蘭州。

而除了新能源，拜登其實也沒有完全忽略傳統重工業。例如2024年7月，拜登政府宣佈實施「密歇根海事製造計劃」（Michigan Maritime Manufacturing Initiative），姜投資密歇根州的勞動力培訓，以促進美國的潛艇生產。這個計畫有兩大重要意義：一來，可以帶動密歇根州的就業，滿足美國未來10年對潛艇和海事行業十多萬名新工人的需求；二來，這種戰略投資也是美國國家經濟和國防政策的一部分，再投資和大幅擴大美國的製造能力以及推動技術創新，對於重建美國在世界海洋的主導地位至關重要。

「再工業化」的真實成效

整體來說，2008年全球金融危機後，美國政府意識到製造業的衰退與外流將持續削弱美國的經濟韌性，「再工業化」也因此成為歷任總統的重要國策，即便不同總統著重場域不同，卻大體都有兩大政策工具：對外實行貿易保護主義措施、對外實行程度不等的貿易保護主義措施。

首先是對外實行貿易保護主義措施。除了前述的特朗普政府《減稅與就業法案》、拜登政府的《基礎設施投資與就業法案》和《晶片與科學法案》外，其實美國早在奧巴馬（Barack Obama）政府時期就出台《美國復蘇與再投資法案》（American Recovery and Reinvestment Act）。

而這些法案各從不同角度提出激勵政策，來吸引製造業回流，促進美國製造業發展：第一，提供財政激勵，通過稅收減免、直接補貼和低息貸款等方式，吸引製造企業將生產基地回遷；第二，改善基礎設施，加大對交通、能源、通訊等基礎設施的投資，提高製造業的運營效率；第三，提高技能培訓，增加對職業教育和技能培訓的投入，提升勞動力的技能水準，滿足現代製造業的需求；第四，優先本土採購，通過政府採購政策優先購買美國製造的產品，支援本土製造業的發展。

接著就是對外實行貿易保護主義措施。基本上奧巴馬政府2015年發佈的《貿易便捷與貿易促進法案》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act）便可算是起點，接著就是拜登政府的《晶片與科學法案》和《通脹削減法案》，以及「特朗普2.0」正在發生的關稅戰。

基本上這些措施的核心目標，都是保護本土製造業免受國外低成本競爭的衝擊，只是側重領域有所不同，但大體展現出了三個層次：第一，加強反傾銷和反補貼調查，加大對國外商品的反傾銷與反補貼調查的力度和範圍，防止國外企業憑藉低價優勢進入美國市場，損害美國國內製造業的利益；第二，設置關稅壁壘，對進口商品（特別是來自競爭對手國家的產品）徵收高額關稅，以提高國內製造商的市場份額；第三，重談貿易協定，重新談判或退出不利於美國製造業的貿易協定，以確保新的貿易協定有利於美國本土製造業的發展和出口增長。

而從現實效果來看，這些做法不是完全無效。以拜登政府的新能源汽車產業政策為例，2020年底美國汽車行業就業人數為94.26萬人，拜登執政後通過扶持新能源汽車企業，增加相關配套基礎設施投資，讓汽車行業的就業人數持續增長，截至2023年7月已達到107.32萬人，較2020年底增長了13.86%。然而從2024年仍有大量「鐵鏽帶」工人支持特朗普來看，這種成效似乎無法說服選民，所以怒吼著把票投給了共和黨。

而在「鐵鏽帶」工人期待下當選的特朗普，這次做法雖然比前次更加驚世駭俗，卻其實沒有偏離前任政府的主體思路，而是擴大了全球掃射範圍，例如震驚世界的「解放日」關稅衝擊波，以及加重對於中國的狙擊。

例如在傳統製造業領域，特朗普政府還是繼續「美國優先」策略，要以加大本土減稅力度、對華加征更高關稅、完善貿易審查制度等手段，減少中美兩國間的巨額貿易逆差，降低對華產業依賴；第二，在新興產業領域，特朗普政府也繼續實施對華產業遏制政策，延續拜登政府支持的半導體製造業回歸政策，同時宣布了台積電即將赴美的消息。

當然，高關稅本身必然衝擊美國本土消費者，能帶回多少製造業則還是未知數，支持特朗普的工人們有可能未蒙其利、先受其害，最終反向推動激進關稅政策的暫停。但即便如此，特朗普不是第一位想救製造業的美國總統，也不會是最後一位。在歷任政府的持續嘗試下，美國的「再工業化」路徑雖然崎嶇顛簸，卻也不會止步於此。