特朗普關稅｜出走美國40年的製造業　能被關稅帶回來嗎？

關稅戰爆發至今，有關特朗普（Donald Trump）背後「大棋」的猜想層出不窮，包括逼迫製造業回流來推動美國的「再工業化」、迫使各國疏遠中國選邊美國、以關稅收入推動國內減稅等。

整體來說，這些說法並非毫無道理，只針對現在的混亂情勢，以及特朗普朝令夕改的一日多變，最後會真正被美國確認為「目標」的敘事，或許只有美國真正有進展的場域。

但即便如此，這些猜想都在一定程度上反映美國的當前問題與考量，尤其是推動美國「再工業化」這點，這背後暴露的製造業流失危機，是近年美國歷屆總統都要面對的真實問題。

在先進技術主導的當今世界，大國競爭的本質已經發生變化，國力強弱不再由「軍備競賽和國內生產總值數值」的舊時標準壟斷，還包含了「持續創新與強化產業鏈韌性」的新剖面。正如過去工業革命為歐洲國家帶來崛起機遇，當今以網際網路、人工智慧為的四次工業革命，也是決定何方主導未來全球產業格局的重要分水嶺。

而這當然也與目前的中美博弈相共振。如今兩強的戰略競爭持續開展：在經貿領域，華盛頓開始選擇性地對華脫鉤；在地緣政治場域，美國複製冷戰時期的對蘇戰略，試圖圍堵中國；在意識形態場域，華盛頓始終積極推行「自由民主」話語與美式價值觀。但這一切都遮掩不了美國隱憂：在轉型為以服務業（金融、互聯網等）為發展引擎的先進經濟體後，美國的產業鏈與供應鏈脆弱性愈發明顯，並且逐漸成為自己對華競爭的短板。

而這也成為歷屆美國政府設法帶回製造業、推動再工業化的重要背景。

「鐵鏽帶」的出現

提到美國製造業的出走，「鐵鏽帶」（Rust Belt）的出現堪為時代縮影。

18世紀末，移居者們在五大湖附近開荒拓地，並以長達一世紀的開墾與積累，形塑了日後美國的重工業與製造業重鎮。

首先是農業開發。在資本利益驅動和土地誘惑下，大批民眾向西遷徙，並且憑藉肥沃土地與天然地形，打造了龐大的農業區，培育出不同的種植業和畜牧業，來為新生城市的紡織、塑膠、木材、食品加工等產業發展提供基礎物料。

而在種植、畜牧發展到一定階段後，接著就是伐木業、採礦業，再來則是手工紡織業開始進入五大湖經濟帶。之後在工業革命的科技成果催化下，當地礦產加工與製造業蓬勃發展，大部分地區迅速經歷從商業城市向以大機器工業為基礎的工業城市的過渡，五大湖區也因此成為美國名副其實的重工業基地，有著大量化工業、塑膠業、鋼鐵業乃至汽車業在此群聚。

整體來說，20世紀初期至20世紀70年代是美國製造業的發展繁榮期。在五大湖工業區，產業結構也從初級製造業提升到以重工業為主的發展階段，鋼鐵、汽車等產業的集群現象更催生「底特律-汽車城」、「匹茲堡-鋼鐵城」、「阿克倫-世界橡膠城」等產業中心。

但即便繁榮在70世紀來到極致，五大湖工業帶還是在80年代無可避免走向衰落，傳統製造業、重工業也開始出現倒閉出走，「鐵鏽帶」取而代之。這當然是多重因素交互作用的慘淡結果。

首先，美國傳統製造業遭遇了技術進步的衝擊，也就是自動化。技術進步當然能推動傳統產業的轉型升級，但其帶來的自動化生產模式卻相當誘人，企業出於比較利益考量，當然快速引進先進機械設備、取代傳統人工勞動力。而其結果，就是大量工人被逐出經濟系統，連帶牽引出失業、輟學、人口萎縮、消費降級等社會經濟問題。

再來，美國五大湖工業區的經濟系統也在20世紀80年代出現發展斷層。這基本上就是其發展模式的一體兩面：由於傳統重工業以鋼鐵、汽車等產業為核心，所以產業結構較為單一。而前述的產業集聚現象則進一步加劇產業的單一化，導致五大湖工業區經濟系統的營利基礎也呈單一趨勢。例如以「汽車城」聞名的底特律，其80%的經濟收入來源依靠汽車產業。因此當「去工業化」浪潮來臨，底特律的汽車產業大量外遷，區內的汽車產業鏈便一夕崩潰、喪失競爭優勢。

於是進入21世紀，傳統製造業的衰退導致的經濟與社會問題層出不窮，「復興鐵鏽帶」、以及與其幾乎同義的「再工業化」、「供應鏈回流」，也因此成為美國政府制定經濟政策時必須考慮的重要議題，同時牽引了美國的兩黨鬥爭，以及產業政策的路線博弈。

美國製造業為何衰退

而回顧五大湖工業區的繁榮興衰，其實也與美國政府的政策變化不無關聯，關稅雖是原因之一，卻不是全部背景。

例如從南北戰爭時期到19世紀末，各州政府的經濟政策大多帶有「重商主義」色彩，也就是鼓勵製造業擴張與經濟增長。在這個背景下，五大湖及其周邊地區的州政府大力發展鐵路交通，並鼓勵民間資本參與鐵路建設；正如19世紀末，美國西部農場主也聯合州政府和聯邦政府，開始實施大規模的水利設施建設。

接著便是實施帶貿易保護主義色彩的關稅政策。1791年美國首任財政部長亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）提出「幼稚產業保護理論」，奠定了美國貿易保護主義政策的思想基礎。但高關稅雖可以保護美國基礎薄弱的製造業，卻會傷害南方農場主的農產出口利益，這也成為美國南北戰爭（1861年至1865年）爆發的重要背景。戰爭過後，代表北方工業利益集團的共和黨連續執政，高關稅的貿易保護主義政策於是在美國延續，這當然也在一定程度上惠及了美國製造業。

而在鐵鏽帶最蓬勃發展的20世紀初至70年代，政策同樣發揮作用。

1929年開始，為保護自身經濟利益，南方農業利益集團與東北製造業利益集團競相爭取「關稅保護」。最終，美國政府在1930年頒布了《斯姆特-霍利關稅法》（Smoot-Hawley Tariff Act），將數千種進口到美國商品的平均關稅提高了50%以上。

1945年，時任美國總統高級顧問萬內瓦爾·布什（Vannevar Bush）提交報告《科學：無止境的前沿》（Science: The Endless Frontier），引導美國公共財政將資助重心轉移到基礎科學研究領域，同時鼓勵軍用技術轉向民間領域，利用民間市場化解過剩產能。到了20世紀70年代，美國軍工產業的主承包商和轉包商數量已高達13萬家，這當然也在一定程度上惠及五大湖等工業帶。

而80年代開始的衰退，同樣與美國政府的政策變化有關。

這一時期開始，面對國內經濟停滯和國際競爭加劇的新態勢，美國政府和企業意識到，傳統重工業已經難以維持國家經濟的持續增長。而為在全球化競爭中保持領先，美國開始將經濟重心從傳統製造業轉向高新技術產業、服務業等附加值更高的領域，並且出台了各種政策。

首先是推行自由化的市場制度。進入20世紀80年代後，美國開始推行以「列根經濟學」為代表的新自由主義經濟政策，減少政府對經濟活動的直接干預，放寬對企業的監管，更重要的是減少了政府對企業的補貼和援助。例如《1981年綜合預算調節法案》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981）、《1990年綜合預算調節法案》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990）、1993年的《經濟振興計畫》（Economic Revitalization Plan），都提及大幅削減聯邦預算、減少財政赤字等政策內容，《1981年綜合預算調節法案》更強調要減少對製造業和農業等傳統行業的補貼。

接著是推動全球自由貿易。這是美國新自由主義經濟政策在國際貿易領域的體現，也是美國政府在全球化背景下的核心策略之一。從結果來看，通過簽署《北美自由貿易協定》（North American Free Trade Agreement）、出台《2002年貿易法案》（Trade Act of 2002），美國有效擴大對外貿易，實現了經濟增長。

再來是大力支持科技創新。美國政府發佈接連發布《1990年綜合預算調節法案》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990）、《1992年能源政策法案》（Energy Policy Act of 1992）、《1993年克林頓經濟振興計畫》（1993 Economic Revitalization Plan of Clinton）、《1996年電信法案》（Telecommunications Act of 1996）和《2005年能源政策法案》（Energy Policy Act of 2005），保持了對於高科技產業的投資，尤其是對資訊技術與互聯網。

整體來說，80年代開始的美國去工業化，不是純粹的社會現象，而是美國政策轉向的必然結果，換句話說，「鐵鏽帶」正是高科技產業巨塔下的無邊陰影。而導致這種現象的成因，關稅不過其一，關鍵還是美國已經改變自己的政策走向，從補助、立法到投資，形塑了適合高科技發展、不利重工業與製造業的經濟結構，導致美國曾經的製造業心臟慘被拋棄，淪為一片衰老的鏽帶。

從這個視角來看，即便純粹的關稅工具能夠迫使部分製造業回流，在缺乏全面政策結構支撐的背景下，光憑關稅大棒就要推動美國「再工業化」，其實還是治標不治本。